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Calles vacías de Lisboa durante el confinamiento en abril de 2020. (Foto: EPA-EFE / Mario Cruz)

El Portugal de la pospandemia

Portugal salió de la última crisis con una economía más frágil y cada vez más dependiente del turismo; sus debilidades se vieron expuestas con la pandemia. Pero los planes del gobierno para gastar los fondos de recuperación de la UE muestran que las lecciones no se han aprendido.

Serie: Fondo de Recuperación UE

Compuesto por 390 000 millones de euros en subvenciones y 360 000 millones en préstamos, el Fondo de Recuperación de la Unión Europea para después de la pandemia ha sido descrito por varios comentaristas como un paso necesario hacia una mayor solidaridad en el bloque, e incluso como un giro relativamente progresivo. Después de todo, promete avanzar hacia la mutualización de la deuda, alguna forma de unión en las transferencias y un aumento del gasto social, a la vez que hace hincapié en la transición ecológica (que supone el 37% del gasto) y la digitalización (20%).

Sin embargo, este plan también tiene muchos y considerables límites. NextGenerationEU es, en muchos sentidos, una continuación de lo que el expresidente de la Comisión, José Manuel Barroso, denominó en 2011 una «Revolución silenciosa». Utilizó este término para señalar la introducción de nuevas normas más estrictas para el control de los presupuestos nacionales: en resumen, los medios que la UE ha utilizado para inducir políticas neoliberales, empujando hacia lo que Wolfgang Streeck definió como el «Estado de consolidación» (la combinación de disciplina fiscal y privatización generalizada).

Para comprender la situación actual es decisiva la promesa incumplida de convergencia socioeconómica que el proyecto de la UE hizo a la mayoría de los pueblos europeos. Para la mayoría de los Estados miembros (los del Sur y el Este), esto es lo que legitima a la propia membresía: la sensación de que sus estándares socioeconómicos mejorarían, convergiendo con el noroeste de Europa. Sin embargo, como ha demostrado Cinzia Alcidi, desde la crisis de 2008 ha habido una creciente divergencia en el poder adquisitivo entre las regiones de la UE y los estados miembros. En países como Italia y Grecia, el PIB per cápita se ha mantenido por debajo de los niveles de 2008; además, no solo ha aumentado la desigualdad en toda la UE, sino que ha aumentado especialmente y de forma rápida en la ya más pobre Europa meridional y oriental.

Esto plantea la cuestión de qué puede mejorar la cohesión social y la resiliencia entre y dentro de los Estados miembros de la UE, como parte de un plan de recuperación que busca restablecer un sentido de optimismo, progreso y prosperidad entre los ciudadanos europeos. Esto implica pensar cómo abordar las muchas formas en que la arquitectura económica, monetaria e institucional de la UE y, en particular, la zona euro, ha conducido a un deterioro de la infraestructura social de los Estados miembros, haciéndolos más vulnerables a las crisis económicas y erosionando su capacidad para hacer frente a las crisis sociales.

La austeridad permanente y la demonización de los déficits, la priorización de lo privado sobre lo público, la privatización forzada de la energía, las comunicaciones y otras infraestructuras críticas, la demanda constante de recortes de personal del sector público han contribuido a la profundización del impacto social de la pandemia, especialmente en los países periféricos del sur y el este del continente.

Sin embargo, como vemos en esta serie de artículos publicados conjuntamente por Rosa-Luxemburg-Stiftung y Jacobin, las políticas que siguieron a la anterior crisis de la deuda soberana, que contribuyeron en gran medida a debilitar la capacidad de los Estados para soportar la pandemia, no son simplemente una cuestión del pasado. Si observamos los Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia (NRRP) elaborados por los gobiernos de Italia, Portugal y España en respuesta a los criterios europeos, vemos que los estudios de casos nacionales examinan quién es probable que se beneficie de los fondos Next Generation EU y es interesante observar los que nos dicen sobre los límites de la ruptura de la Unión Europea con los dogmas neoliberales.

 

La pandemia ha causado grandes daños a la economía mundial y no ha dejado ninguna parte del globo intacta. Sin embargo, aunque inicialmente se supuso que el impacto del virus sería simultáneo y simétrico (que afectaría a todos los países y ciudadanos por igual y al mismo tiempo), pronto se hizo evidente que el COVID-19 venía a exacerbar las desigualdades preexistentes.

En la Unión Europea, los países del Sur, incluido Portugal, han pasado por momentos especialmente difíciles debido a su dependencia de las actividades económicas que más se han visto afectadas por la pandemia: la industria del turismo y la hotelería. Al mismo tiempo, la caída de los ingresos ha sido especialmente fuerte entre los trabajadores precarios o autónomos, lo que significa que los efectos de la crisis fueron percibidos de manera diferente por las distintas clases sociales, siendo las más bajas las más afectadas.

A medida que la crisis se agudizaba, una posible fuente de apoyo era la Unión Europea, que instó a llegar a un acuerdo sobre cómo dar una respuesta común a las dificultades económicas causadas por la pandemia. Tras un largo período de negociaciones, la Comisión Europea presentó como solución el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Las principales cifras ya han sido ampliamente difundidas: el MRR asciende a 723 800 millones de euros (a precios de 2020), de los que 338 000 millones corresponden a subvenciones y el resto a préstamos.

Aunque este fondo ha sido elogiado por los líderes de la UE, que lo han apodado como «el bazooka europeo», su tamaño macroeconómico real es menos de la mitad de la cifra principal, ya que la mayoría de los Estados miembros de la UE evitaron solicitar los préstamos debido a sus niveles ya sustanciales de endeudamiento público. Portugal, duramente golpeada por la crisis de la deuda soberana a principios de la década de 2010 a pesar de algunos avances en el gobierno liderado por los socialistas de António Costa, se contó entre ellos.

Para recibir los fondos, Portugal, al igual que otros Estados, debe presentar a la Comisión un «plan nacional de recuperación y resiliencia». El MRR tiene una serie de condiciones, como la referente a la proporción mínima de los gastos de inversión y reforma asignados por cada país para cumplir los objetivos climáticos de la UE (37 %) y fomentar la transición digital (20 %). La naturaleza del Mecanismo se definió claramente desde el principio: un «instrumento de recuperación temporal» «estrechamente alineado con las prioridades de la Comisión para garantizar una recuperación sostenible e inclusiva que promueva las transiciones ecológica y digital». 

Pero, a pesar de la contundencia de las palabras, todavía estamos lejos de conocer el impacto real del MRR en el panorama industrial de la UE y en las cadenas de suministro internacionales. De hecho, la propia UE sigue careciendo de una estrategia industrial global y coherente con objetivos claramente definidos y una descripción de los medios para alcanzarlos. El NRRP portugués ofrece un buen ejemplo de por qué es tan difícil.

¿Hacia una economía más ecológica?

El Plan Portugués de Recuperación y Resiliencia (PRRP) se desarrolló conforme a los objetivos de la UE. En su introducción, el programa esboza los objetivos sociales y económicos a más largo plazo del gobierno y señala que estos están «alineados con la prioridad europea respecto al clima y las transiciones digitales». El gobierno también «reitera el compromiso con el desarrollo sostenible, basado en una lógica de sostenibilidad competitiva hacia la neutralidad climática económica y social hasta 2050» y asegura que «todas las inversiones cumplen con el principio de no causar daños significativos», que se define en el reglamento de RRF con vistas a excluir de la financiación pública las actividades que perjudiquen el clima.

Sin embargo, cuando analizamos los planes de inversión detallados, surgen algunos aspectos preocupantes. Por un lado, la gran mayoría de los fondos destinados a inversiones en infraestructuras (580 millones de euros, de los 690 millones de dotación) se destinan a la ampliación de la red viaria portuguesa. Tal vez sorprendentemente, el gobierno ha clasificado estas inversiones como parte del componente «verde» de su PRRP, con la justificación de que se combinarán con inversiones en el uso de vehículos eléctricos y paneles solares. Pero es evidente que la ampliación de las carreteras dista mucho de ser una medida ecológica y no ofrece una forma adecuada de hacer frente a la crisis climática, especialmente si consideramos la alternativa que ofrece el ferrocarril.

La definición un tanto ambigua de las medidas climáticas corre el riesgo de poner en peligro varios planes de inversión. Pero las raíces de este problema radican más en la falta de una estrategia industrial clara en Portugal y la UE. Aunque los líderes europeos parecen estar preocupados por las perspectivas de ser ignorados por otras potencias industriales (como China), el bloque sigue siendo incapaz de trazar un plan para impulsar su capacidad productiva y redirigirla a actividades neutras en carbono y de alto valor añadido. ¿Cómo explicar semejante fracaso?

El papel de las reglas

Existen dos conjuntos de reglas que ayudan a explicar los obstáculos a las políticas progresistas en la UE: las reglas del Mercado Único y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Las reglas del Mercado Único tienen por objeto garantizar la libre competencia en los Estados miembros de la UE, lo que se consigue limitando significativamente la capacidad de los gobiernos nacionales de promover industrias nacionales específicas.

En las últimas décadas, el Estado portugués se ha abstenido de realizar intervenciones contundentes en asuntos económicos y ha privatizado un número significativo de empresas estratégicas de propiedad estatal (incluidas las de energía y telecomunicaciones). Durante este período, una gran parte de las inversiones estructurales en el país se ha operado a través de asociaciones público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés) en las que el Estado asume la responsabilidad de los riesgos mientras garantiza rentas económicas al sector privado, que termina cosechando los beneficios de la inversión pública.

Además, los rígidos límites para el nivel de deuda pública de cada Estado miembro (60% del PIB) y el déficit presupuestario anual (3%) establecidos en el PEC han impulsado la adopción de políticas macroeconómicas restrictivas en los países de la zona euro. El resultado ha sido una caída generalizada de la inversión pública en los países de la periferia, cuyos resultados solo se hacen evidentes a medio plazo. El caso portugués es paradigmático: la inversión pública, medida en porcentaje del PBI, cayó casi ininterrumpidamente desde principios del siglo XXI. La inversión pública neta del país ha sido negativa durante casi una década. Esto significa que el stock de capital público se ha ido reduciendo, una tendencia que se ha visto reflejada en el deterioro de los servicios públicos tales como hospitales, escuelas y otras infraestructuras, todo por la restricción fiscal. 

¿Reconstruir mejor?

El estallido de la pandemia ha puesto al descubierto las fragilidades de la economía portuguesa. Por un lado, la infrafinanciación de los servicios públicos obligó a los profesionales de la salud a realizar esfuerzos extremos para hacer frente a la crisis. Por otro lado, la economía se vio particularmente afectada por la crisis, dada su dependencia de las industrias que más sufrieron, a saber, las del turismo y la restauración, así como la prevalencia de formas precarias de empleo en el mercado laboral portugués. Esto ha llevado al Gobierno a adoptar la retórica de los cambios estructurales para evitar una vuelta a las debilidades previas a la pandemia.

Sin embargo, las acciones tomadas hasta el momento no han coincidido con el cambio de narrativa. En el NRRP portugués no existe una estrategia clara para reorientar la estructura productiva del país y construir una economía más sostenible. Además, el enfoque fiscal del gobierno parece mantenerse intacto, como vemos en sus proyecciones macroeconómicas (establecidas en el Programa de Estabilidad 2025, recientemente presentado a la Comisión Europea). Si bien el gobierno afirma que el objetivo del NRRP es promover una «fuerte recuperación económica basada en la inversión pública (…) y otras medidas diseñadas para estimular la economía con el fin de permitir un fuerte impulso inicial con efectos multiplicadores más altos y duraderos», lo que realmente destaca es el esfuerzo de consolidación presupuestaria: se prevé que el déficit presupuestario disminuya del 5,7% en 2020 al 1,1% para 2025. En pocas palabras, el enfoque del gobierno se centra menos en promover la inversión y más en reequilibrar el presupuesto del país, al igual que antes de la pandemia.

Por lo general, los defensores de esta estrategia presentan dos argumentos principales: (1) la necesidad de tranquilizar a los inversores internacionales y a los mercados financieros, evitando así la especulación internacional y el aumento de los tipos de interés (que podría plantear problemas significativos para la solvencia del Estado), y (2) la necesidad de frenar la deuda pública. Sin embargo, en las condiciones actuales, ninguno de estos argumentos se sostiene. La experiencia de la última década ha demostrado que las condiciones financieras para endeudarse con el fin de invertir son favorables —es decir, los tipos de interés siguen siendo bajos— siempre que el Banco Central Europeo (BCE) desempeñe su papel con una política monetaria acomodaticia. 

Además, si bien el objetivo de reducir la deuda pública es sin duda importante, existen diferentes maneras en las que un gobierno podría intentar hacerlo, dependiendo de si se centra en reducir los servicios públicos, en aumentar los impuestos o en tratar de impulsar los ingresos generales a través de la inversión. En este sentido, la última década ha demostrado que los recortes del gasto pueden ser contraproducentes incluso en términos de reducción de la relación deuda-PIB, por la sencilla razón de que en una economía de mercado el gasto de una persona es el ingreso de otra. Por lo tanto, hay margen para que la política fiscal estimule la economía aumentando la demanda agregada.

Los fundamentos económicos de este enfoque se conocen desde hace décadas. Sin embargo, en un país de la eurozona como Portugal, la viabilidad de una postura fiscal expansiva depende en gran medida de las decisiones del BCE. En las condiciones actuales, el gobierno portugués puede aumentar el gasto público sin temor a una reacción hostil de los mercados financieros; sin embargo, si el BCE cambia su política monetaria, las perspectivas ciertamente no serán tan favorables. Por lo tanto, un programa macroeconómico alternativo basado en la promoción de la inversión pública debe complementarse con una política monetaria acomodaticia. En otras palabras, el banco central no debe definir su política únicamente con arreglo a criterios de estabilidad de precios, sino también teniendo en cuenta otros objetivos colectivos, como la transición ecológica y el pleno empleo.

La recuperación de Europa solo podrá respetar las exigencias de justicia social, e incluso la agenda de sostenibilidad medioambiental anunciada por la propia Comisión, si se centra en estas prioridades. Pero para que eso sea posible, la UE tendría que eliminar sus normas actuales y establecer un nuevo marco macroeconómico que permita a los Estados tener un impacto significativo en la actividad económica y, al mismo tiempo, poner al propio BCE bajo control democrático. Y, dado el actual equilibrio de poder en la Unión, esto es en extremo improbable. Los ganadores del proceso de integración económica no parecen interesados en cambiar sus aspectos fundamentales.

Si esta situación no cambia, los países más vulnerables se enfrentarán a una elección crucial: la de permanecer en un entorno económicamente hostil con normas aparentemente inflexibles o separarse de él. Aunque el impacto a corto plazo de la segunda opción puede ser difícil de evaluar, el daño a largo plazo de la primera está bastante claro.

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Publicado en Artículos, Economía, Estado, Fondo de Recuperación UE, homeIzq, Políticas, Portugal and Sociedad

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