El artículo que sigue forma parte de un dossier dedicado a Colombia que impulsamos desde Jacobin en el marco de la consulta popular impulsada por el gobierno del Pacto Histórico.
El debate pensional en Colombia carga con una serie de contradicciones del ciclo reformista neoliberal de los años 1980 y 1990. Por aquel entonces, América Latina vivió un acelerado proceso de transformaciones de sus sistemas de seguridad social. El ascenso de la dictadura militar chilena en 1973 representó uno de los primeros ensayos de la política de ajuste estructural. Con el control militar del Estado y de los mecanismos institucionales de seguridad social, la junta militar pudo avanzar en la transición del sistema pensional chileno, desechando el régimen público de reparto para dar paso a uno de capitalización individual. De ahí en adelante, se desencadenaron una serie de reformas (convergentes y diferenciadas) que apuntaron a la privatización de las pensiones en América Latina.
El argumento de la privatización consistía, básicamente, en que el régimen de capitalización individual (de administración privada) presentaba mayores tasas de rendimiento por la vía del ahorro individual; además, eliminaba los riesgos de incumplimiento y controlaba los problemas derivados del crecimiento poblacional. Buena parte de la literatura especializada coincide en que estas justificaciones fueron proporcionadas por el Banco Mundial y que, en última instancia, se derivaban de un modelo de concentración del ahorro y de fortalecimiento del capital financiero que poco o nada garantizaba el acceso a pensiones dignas.
En este artículo intentaremos explorar algunas ideas relacionadas con la reforma pensional propuesta por el gobierno de Gustavo Petro en Colombia y el modo en que representa un giro en la gestión neoliberal de la seguridad social. Para esto, en primer lugar, haremos una breve caracterización de la transformación neoliberal de los sistemas previsionales en América Latina durante la década de 1980 y 1990; en segundo lugar, abordaremos aspectos del sistema pensional colombiano y de la actual reforma previsional; finalmente, cerraremos con algunos comentarios generales.
La neoliberalización del régimen pensional en América Latina
Los estudios sobre sistemas pensionales usualmente parten de analizar cada régimen en su particularidad, es decir, de observar sus especificas trayectorias nacionales e institucionales. Estos estudios, fundamentalmente, se concentran en la evolución histórica de los regímenes de seguridad social a nivel nacional. Sin embargo, aquí optamos por hacer del conjunto de América Latina nuestra unidad de análisis. Esto nos permite pensar la reconfiguración neoliberal de los sistemas previsionales en clave regional (sin desconocer, claro, los recorridos institucionales diferenciales de cada caso particular).
Durante los años 1980 y 1990 América Latina atravesó, de manera convergente y diferenciada país a país, un proceso de cambio estructural de sus sistemas de protección social. La reforma del sistema de pensiones es uno de los ejes centrales de ese proceso de cambio y uno de los principales engranajes de la política de ajuste estructural del neoliberalismo. Observar la trayectoria de la reforma de pensiones permite comprender acabadamente el sentido y la profundidad del ciclo reformista neoliberal de fines del siglo XX en la región.
Se trata de un proceso que inicia en Chile en 1983, en el marco de la dictadura: una vez la junta militar logró hacerse del poder de Estado y tomar el control de los mecanismos estatales de protección social, decidió reformar estructuralmente el régimen previsional chileno, pasando de un régimen estatal de reparto a un régimen privado de capitalización individual.
En función de ello, los militares contaron con el apoyo activo de la clase capitalista chilena y con las recomendaciones técnicas de organismos multilaterales (especialmente del Banco Mundial). El argumento que justificó la reforma previsional chilena consistía en que el régimen de capitalización individual (de administración privada) presentaría mayores tasas de rendimiento y, de esa manera, eliminaría los riesgos de incumplimiento, disminuiría la carga fiscal del Estado y controlaría los problemas derivados del crecimiento-envejecimiento poblacional (problema central del neoliberalismo para ese momento).
De esta manera, el modelo «multipilar» presentado por el Banco Mundial en su informe sobre empobrecimiento en la vejez se convertiría rápidamente en el paradigma del neoliberalismo latinoamericano en materia pensional. Este esquema proponía, básicamente, un primer pilar de administración pública y participación obligatoria (que contuviese de manera focalizada la pobreza entre ancianos), un segundo pilar de ahorro obligatorio de administración privada y un tercer pilar de ahorro voluntario. En teoría, el primer pilar cubriría mecanismos de redistribución a través del Estado, mientras el segundo y el tercero cubrirían —de forma privada— el ahorro.
Reciclando la propuesta del Banco Mundial, la dictadura militar chilena decidió reformar el sistema pensional de reparto —sostenido, financiado y administrado por el Estado— por un régimen de capitalización y gestión individual del riesgo administrado por capital privado. El objetivo era disminuir las prestaciones proporcionadas por el sistema público de reparto, permitir la captura privada de la renta de pensiones y colocar al Estado como garante último de los beneficios empresariales (en caso de crisis o descalabro de la tasa de ganancia).
Combinando algunos de los elementos del modelo «multipilar» del Banco Mundial, más de diez países de la región reformaron sus sistemas pensionales entre 1981 y 1996. Entre los más importantes, Perú (1992), Colombia (1993), Argentina (1994), Uruguay (1996) y México (1997). En estos países se avanzó en un proceso de reforma sostenido en el principio de individualización del riesgo y capitalización individual del ahorro. Es importante aclarar que el contexto político de la región no era homogéneo: mientras algunos países atravesaban olas de autoritarismo militar, otros se encontraban en pleno proceso de apertura democrática.
Además, algunos países acogieron solo parcialmente las recomendaciones del Banco Mundial y construyeron sistemas pensionales mixtos, mientras que otros adoptaron el modelo de manera integral. Así, si bien se trata de un proceso convergente desde el punto de vista regional, exhibe diferencias en su aplicación nacional e institucional. Para aquellos países que se sumergieron de lleno en el régimen privado de capitalización individual, se estableció la posibilidad (en algunos casos la obligatoriedad) de transferencia de regímenes públicos de reparto a sistemas privados de capitalización individual, sin que fuese posible el camino contrario.
Esta transferencia entre sistemas colocó al régimen privado de capitalización de cuentas individuales como el principal mecanismo de pensión. Bajo esta lógica, el monto del ahorro y de las cotizaciones quedaban en manos de instituciones financieras no bancarias que, en teoría, se encargarían de maximizar el rendimiento del capital invertido. Los reformistas neoliberales justificaron el proceso de transición de la matriz pensional de acuerdo a dos variables: los cambios demográficos en la región y las «nuevas necesidades de ahorro». Sostuvieron que el alto costo de las pensiones, junto con la baja cobertura del régimen de reparto, hacía que el régimen previsional público fuese insostenible en el tiempo.
En el fondo, la tesis neoliberal sostenía que, a partir de la privatización de las pensiones, los sistemas lograrían su autofinanciamiento, liberando al Estado de la «pesada carga que representaba la vejez». Sin embargo, en la práctica, lo que ocurrió fue algo bien distinto: la captura privada del ahorro y el dominio del poder financiero-empresarial en la administración de los fondos pensionales. La dinámica de contribución y gestión de los recursos pensionales fue sometida al juego de acumulación especulativa del mercado financiero y del mercado de capitales, ajustes que tuvieron dos consecuencias inmediatas: por un lado, el abandono del principio de solidaridad de los sistemas públicos de seguridad social; por otro, la construcción de un régimen pensional que beneficiaba a los circuitos financieros de acumulación capitalista.
Es decir, fue un cambio institucional que, además de fracturar la solidaridad intergeneracional del sistema, reforzó los vasos comunicantes entre los sistemas pensionales y el poder financiero. La construcción de un régimen contributivo obligatorio administrado por fondos privados permitió a las instituciones financieras redirigir grandes cantidades de efectivo a mercados financieros nacionales y transnacionales. Muchos de los grupos económicos privados que administraban pensiones tuvieron la posibilidad de cotizar en la bolsa internacional de valores y reinvertir grandes cantidades de dinero en capital especulativo. Así, elementos como los niveles de productividad nacional, el empleo o la distribución de ingresos entre beneficios y salarios desaparecieron de la gramática pensional, siendo reemplazados por la idea del rendimiento del ahorro y la inversión individual.
Ahora bien, algunos especialistas, a contravía del argumento de la supuesta contención de la bomba pensional, señalan que la capitalización individual obedece a un proceso económico de cambio estructural: la financiarización de las economías nacionales. Con la privatización de sectores estratégicos de la economía nacional era posible apalancar los cambios necesarios en la matriz de una acumulación capitalista que, entre las décadas de 1970 y 1990, viraba del capitalismo industrial al capitalismo financiero.
Pero, en suma, se trataba de un rediseño institucional que, antes que garantizar el acceso digno a pensiones y fortalecer los principios de solidaridad social, se afianzaba en el dominio de las finanzas. No es casual, entonces, que la reforma de pensiones (entendida como engranaje de la política de ajuste estructural del neoliberalismo) se haya dado en el contexto de la crisis de endeudamiento de América Latina. Precisamente la deuda, además de erosionar las bases del crecimiento económico regional, iba a convertirse en el soporte sobre el cual los organismos multilaterales podían sugerir o presionar a los distintos gobiernos latinoamericanos para que reformen sus sistemas de protección social y permitan una mayor expansión del mercado de capitales financieros.
El caso de Colombia
La reforma del sistema de pensiones se convirtió en el último tiempo en un tema central de la agenda política colombiana a partir de la propuesta impulsada por el gobierno de Gustavo Petro. Sin embargo, pese a haber cumplido con los debates necesarios en las dos cámaras del Congreso y haber sido sancionado por presidencia en Plaza de Bolívar en julio de 2024, el proyecto se encuentra bajo revisión de la Corte Constitucional por supuestos «vicios de procedimiento legislativo». No nos detendremos aquí en el futuro jurídico de la reforma (al día de hoy, sigue siendo una incertidumbre), sino en algunos aspectos de su contenido y en su apuesta por desmontar los principales ejes de la gestión neoliberal de las pensiones.
En primer lugar, cabe señalar que la reforma pensional del gobierno de Petro busca implementar el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, el cual permite amparar a ancianos desprotegidos residentes en el país y en el exterior. Bajo esta iniciativa, se modifica el Sistema General de Pensiones creado con la Ley 100 de 1993: un sistema de tipo contributivo, financiado principalmente por la cotización paga de trabajadores dependientes e independientes. En esta estructura, dos regímenes competían entre sí por la administración del fondo pensional: el régimen de prima media (administrado por el Estado) y el régimen de ahorro individual (gestionado por las administradoras de fondos de pensiones).
Esta competencia entre regímenes no solo le otorgaba una inmensa capacidad de manejo de los recursos pensionales de los colombianos a los fondos privados (que, como hemos visto, se vinculan directamente con el juego de acumulación especulativa del capital financiero) sino que, además, mantenía un modelo profundamente regresivo e injusto desde el punto de vista del ahorro individual: quien no cumplía con las estrictas metas de pensión, solo tenía posibilidad de retirar su ahorro, renunciando al derecho de pensión y viendo recortada parte de la inversión que, supuestamente, el fondo privado decía garantizar.
De esta forma, la reforma pensional del gobierno, en contra de lo que ocurre en el actual régimen, busca modificar dicha estructura de competencia entre fondos de pensiones, recuperar mayor capacidad de administración para el Estado y complementar la gestión pública con el manejo privado. Para esto ha propuesto un modelo de cuatro pilares que privilegia la recuperación de la gestión pública-estatal. El primer pilar es el «pilar solidario», que cubre a trabajadores que tengan pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y estén en condiciones de pobreza y vulnerabilidad. Este primer renglón será beneficiario de una renta vitalicia financiada con dineros públicos y administrada estatalmente.
Un segundo pilar, «semicontributivo», otorga, de igual manera, una renta vitalicia a trabajadores que no alcanzaron las metas de pensión pero que cuentan con semanas cotizadas, ya sea en el fondo público o privado. En el anterior sistema de pensiones (que, insistimos, operaba poniendo a competir el fondo público contra el privado), quienes no lograban edad ni semanas de pensión debían, simplemente, retirar sus ahorros con recortes adicionales que hacían las entidades financieras por riesgos de inversión. La reforma que propone el gobierno, en cambio, reconoce el derecho de los trabajadores a acceder a una renta vitalicia a pesar de no haber logrado las «metas de rendimiento» que exigía el régimen anterior.
El tercer pilar es el contributivo, en el cual los afiliados podrán acceder a una pensión integral de vejez, invalidez o sobrevivencia. El fondo público recibirá cotizaciones hasta de 2,3 salarios mínimos legales vigentes (este monto es resultado de negociaciones en parlamento) y los parámetros de acceso a pensión se mantienen iguales tanto en edad, como en semanas y taza de reemplazo. De igual manera, la actual reforma crea un compromiso por parte del Estado para garantizar el ahorro individual y el pago del componente complementario en los casos a los que haya lugar. A través de esta medida se garantiza que, en el proceso de transición de régimen, los jubilados no vean afectado el monto de su cotización.
El cuarto pilar, finalmente, es el del ahorro individual voluntario, en el cual los trabajadores con mayor capacidad de pago pueden ampliar la base de su pensión. Los dineros de estas cuentas de ahorro seguirán siendo administrados por capitales privados y se usarán solo para el reconocimiento de pensiones. Con esta estructura, el gobierno de Petro decide mantener, en términos generales, un régimen pensional de tipo mixto, combinando administración pública y privada, pero con una clara intención de recuperar la capacidad del Estado en el manejo púbico de los recursos pensionales.
Ahora bien, esta recuperación de la capacidad de manejo por parte del Estado no es un fin en sí mismo, sino el único medio a través del cual es posible garantizar el acceso a pensiones dignas y la cobertura de las necesidades de las viejas generaciones de trabajadores no activos en riesgo de pobreza extrema (esto, claro, sin la intermediación del capital financiero y sus famosas «metas de rendimiento de capital»). Otro de los aspectos centrales de la reforma es que el bono pensional a adultos mayores no dependerá más de la política de asistencia social focalizada (herencia del modelo de gestión neoliberal), sino que será parte de la estructura constitutiva del nuevo régimen de pensiones (el «pilar solidario»), lo que podría garantizar una progresividad en el monto que reciben los adultos mayores desprotegidos. Por tanto, significa una redistribución del ingreso al interior del mismo sistema pensional.
Desde luego, el poder financiero ha empleado distintas estrategias parlamentarias y extraparlamentarias para bloquear la aprobación de la reforma. A esto responde, por ejemplo, la reciente demanda de las fuerzas de la derecha ante la Corte Constitucional, demanda que tiene en vilo el futuro del proyecto. Pero, en términos generales, lo que queda claro es que con el fortalecimiento de las capacidades estatales en materia pensional y el consecuente desplazamiento del capital privado se ha instaurado un nuevo ciclo de conflicto y contradicciones entre clases. Al verse derrotados en el debate público y legislativo, los gremios empresariales han decidido poner en marcha una estrategia de tipo «procedimental», con la cual buscan hundir el proyecto en las Altas Cortes. Así las cosas, es evidente que la relación de fuerzas también se ve alterada por el pulso del gobierno nacional para aprobar la reforma laboral y la reforma a la salud por la vía de la consulta popular.
En resumidas cuentas, lo que encontramos en Colombia es una situación en la cual modificar los patrones de selectividad estructural del neoliberalismo en el Estado necesariamente pasa por procesos constituyentes y de consulta popular al pueblo. Lejos de reducir la estrategia de transformación al simple trámite institucional, el gobierno del Pacto Histórico ha encontrado, a poco de cumplir sus tres años de gobierno, que la movilización social-electoral es la única condición de posibilidad para jalonear los proyectos de cambio. Aunque el tema de las pensiones permita explicar uno de los tantos asentamientos estructurales del neoliberalismo, lo cierto es que desmontar la gestión del capital no pasa solamente por recuperar capacidades estatales, sino por la construcción de un proyecto nacional-popular que haga del cambio un movimiento irreversible.
Comentarios finales
A lo largo de este artículo hemos intentado hacer un breve recuento del proceso de reforma pensional en América Latina y Colombia. Como vimos, el ciclo neoliberal de los años 1980 y 1990 —apalancado en principio por la dictadura militar chilena— creó una fuerte articulación entre los sistemas pensionales y el capital financiero. Más allá de sus promesas iniciales, lo que el cambio de la estructura pensional latinoamericana vino a generar (sean regímenes de capitalización individual o regímenes mixtos) fue el fortalecimiento del poder económico financiero y la ampliación de los mecanismos de acumulación de capital.
En el caso de Colombia, la apuesta a partir de 1993 fue un régimen mixto en el que, si bien el Estado mantenía algún grado de competencia, priorizaba la ampliación de la tasa de rendimiento (tasa de ganancia) de los capitalistas nacionales, sectores en continua y estrecha interacción con el capital financiero transnacional por medio de la inversión internacional en bolsa. La reforma pensional en debate este 2025, así, no solo toca estrictamente la gestión neoliberal de los recursos pensionales sino que, al mismo tiempo, está desmontando ejes del patrón de acumulación privada de capital al interior del Estado (característica del cambio de la matriz económica del neoliberalismo).
En casos como este, la relación entre política y economía es clara, se vuelve transparente: el anterior régimen de pensiones no solo habilitó a los fondos privados a contar con una gran capacidad de manejo de los recursos pensionales —lo que les permitió fortalecer su poder económico—, sino que además les abrió la posibilidad de permear la estructura representativa del Congreso y poner portavoces legislativos en defensa de sus intereses particulares.
Si la aprobación de la reforma pensional consigue desplazar estos intereses oligárquicos-empresariales de los espacios de representación estatal es algo que queda aún por verse. Lo que sí resulta claro es que, para avanzar en tal propósito, es necesaria una articulación nacional-popular que defienda los intereses de la clase trabajadora. Y esto, necesariamente, implica un engranaje estratégico entre reformas. Solo a partir de la movilización de la clase trabajadora y el campo popular en su conjunto en torno a la progresividad y la profundización de las reformas será posible avanzar en cambios tanto en la estructura económica como en el tipo de relaciones e intereses que anidan en el Estado colombiano.
La consulta popular parece ser un gran paso en la consecución de este objetivo. En todo caso, los tiempos del gobierno son cortos, y es posible que en las próximas semanas se definan décadas enteras.
