Mitos y verdades sobre la reforma pensional en Colombia

Hace un par de semanas, la revista Phenomenal World publicó un artículo del abogado Kevin Hartmann sobre la reforma pensional en Colombia. La nota defiende la idea de que el proyecto de reforma previsional del Gobierno Petro, a pesar de que busca corregir un sistema profundamente regresivo, costoso y segmentado, está lejos de representar un quiebre con el modelo de gestión neoliberal de los años noventa.

Según Hartmann, al contrario de las expectativas de algunos sectores «radicales», la reforma mantiene las lógicas y patrones estructurales de las transformaciones neoliberales lideradas por el Banco Mundial, estableciendo un sistema multipilar que combina componentes solidarios con un esquema de capitalización individual complementario administrado por fondos privados.

Nos gustaría discutir aquí algunas de las ideas centrales de Hartmann, buscando problematizar la idea de la paradoja reformista colombiana, según la cual la reforma previsional del Gobierno Petro se inscribe en una segunda ola internacional de reformas correctivas y paramétricas que, en lugar de romper con la lógica neoliberal de la seguridad social, contribuye a su reproducción. Para esto, presentaremos una breve síntesis del balance de Hartmann sobre los ciclos de reforma previsional en América Latina y Colombia. Luego, examinaremos algunos puntos de convergencia y discusión con el autor para desarrollar, finalmente, nuestra interpretación, en la cual sostenemos que, si bien la reforma pensional mantiene rasgos de continuidad con la gestión neoliberal, introduce elementos de ruptura respecto a la acumulación financiera privada y el modelo multipilar de los años noventa.

La paradoja reformista

Hartmann comienza su análisis señalando los desafíos políticos e institucionales que ha enfrentado la aprobación de la reforma pensional en Colombia. Entre ellos destaca la demanda en curso ante la Corte Constitucional por supuestos vicios de procedimiento en el trámite legislativo. Para él, la reforma encierra una paradoja: una de las iniciativas bandera de un gobierno progresista adopta una estructura típicamente neoliberal.

Según afirma, si bien se trata de un proyecto que busca corregir un sistema altamente regresivo, costoso y fragmentado, no representa una ruptura con el sistema privado de pensiones, sino que reencaucha gran parte de las orientaciones reformistas neoliberales de los años noventa, particularmente, la adopción de un sistema multipilar que combina componentes solidarios con mecanismos complementarios de capitalización-ahorro individual administrado por fondos privados.

En opinión de Hartmann existen dos elementos que permiten comprender la orientación y la profundidad de la reforma pensional colombiana: por un lado, el contexto internacional de reformas previsionales en el Sur Global, que se ha inclinado hacia proyectos de transformación que revierten las secuelas fiscales del ciclo privatizador de los noventa. Del otro, los equilibrios políticos e institucionales internos, que condujeron al aumento de la cobertura de la población anciana más pobre sin abolir la industria previsional privada. En este interregno, asegura el autor, se desarrolla la reforma pensional del Gobierno Petro y se develan los límites del progresismo en contextos políticos altamente fragmentados.

Respecto al primer componente, Hartmann sostiene que en las últimas décadas asistimos, a nivel mundial, a una serie de transformaciones de los sistemas pensionales determinadas por presiones demográficas, económicas e institucionales. Las trayectorias de reforma no han sido uniformes sino heterogéneas: mientras en el Norte Global están marcadas por el envejecimiento poblacional, en el Sur Global obedecen a los efectos fiscales de las reformas estructurales de los noventa, la informalidad laboral y la pobreza generalizada.

En este punto se conciben dos ciclos u olas de reforma: una de primera generación, en los años noventa, encaminada a eliminar o reducir los sistemas de reparto (pilares públicos) mediante mecanismos de asistencia mínima; construir esquemas de capitalización individual privada conectados a portafolios financieros internacionales y sustituir los principios convencionales de la seguridad social moderna (solidaridad intergeneracional) por criterios de rentabilidad y acumulación financiarizada.

Esta agenda de transformación fue liderada por el Banco Mundial a través de su informe Envejecimiento sin crisis (1994), el cual proponía un esquema multipilar que combinase tres pilares: un pilar público asistencial, un programa privado o mixto contributivo obligatorio y un pilar de ahorro voluntario. Este esquema de reorganización previsional se transformaría rápidamente en el paradigma neoliberal de los sistemas de seguridad social en América Latina.

En 1993 Colombia reformó su sistema pensional combinando elementos de la capitalización individual privada y del sistema de reparto. Lo hizo procurando cumplir los objetivos del Banco Mundial mediante un régimen de competencia público-privado sobre una triple base: estímulo del ahorro interno, dinamización del mercado de capitales y crecimiento económico. Sin embargo, sostiene Hartmann, el nuevo siglo mostró el fracaso de estos objetivos: las tasas de cobertura no aumentaron, los costos de transición se evidenciaron excesivos (lo que aumentó la deuda fiscal del Estado) y la evasión no se redujo, lo que terminó por erosionar las bases del sistema y debilitar la legitimidad del régimen privado.

Teniendo como antesala este escenario fue que se abrió la compuerta a un segundo ciclo de reformas, orientadas por la sensibilidad a la incorporación de mecanismos no contributivos como base del sistema previsional. Esta segunda ola de transformaciones correctivas estuvo guiada por dos propósitos: primero, expandir la cobertura en mercados laborales con alta informalidad; segundo, operar como un dispositivo de adecuación frente a la baja tasa de reemplazo. El ejemplo más representativo de esta segunda tendencia reformista es el de Chile durante el Gobierno de Michelle Bachelet (2008), el cual corrigió el sistema de competencia privada de AFP e incluyó instrumentos redistributivos.

Según Hartmann, la reforma pensional del Gobierno de Petro es resultado de esta tendencia: un proyecto orientado a revertir los efectos de la privatización neoliberal y construir sistemas de atención social para adultos mayores pobres sin que ello represente una amenaza a la continuidad del sistema privado. En otras palabras, una iniciativa que apunta a reconfigurar el equilibrio entre el sistema de reparto y ahorro individual. El Gobierno de Petro habría apostado, así, por una fórmula moderada que, ni deja intacto el sistema dual de los años noventa, ni borra de un plumazo la participación de las AFP.

La reforma pensional, sigue Hartmann, implica una reforma «estructural» y gradual que persigue dos objetivos centrales: reducir la pobreza en la vejez y redefinir el gasto social en pensiones. El artículo señala que, como consecuencia de la reforma neoliberal de los años noventa, Colombia enfrenta un persistente problema de financiamiento del pilar solidario derivado de la inflexibilidad o la rigidez del gasto público pensional. Tal situación ha sido agravada por una progresiva estratificación del sistema en la que el percentil de profesionales con trayectorias laborales regulares concentra buena parte de la tasa contributiva, mientras los trabajadores informales, irregulares y no cotizantes permanecen en condiciones de extrema vulnerabilidad.

Ante este contexto, la reforma pensional establece un pilar contributivo en el que el sector público asume el control del flujo de cotizaciones correspondiente a ingresos de hasta 2,3 salarios mínimos. De esta manera, el Estado logra ahorrar parte de sus recursos destinados al déficit operativo del fondo público, recuperar una proporción importante del flujo contributivo y contribuye a reequilibrar las relaciones de poder entre el sector público y privado.

Sin embargo, estos avances están condicionados por una serie de compromisos y concesiones al capital financiero: la reforma permite que los fondos privados perciban una comisión sobre el saldo acumulado de los recursos administrados, garantizándoles una fuente de ingresos estables, independientemente del número de cotizantes. En ese sentido, los efectos de la privatización neoliberal y el dominio de las AFP se revertirían, pero a costa de conservar la estructura multipilar y las orientaciones del Banco Mundial.

Entre la continuidad y la ruptura

Dicho esto sobre el artículo de Hartmann, creemos importante identificar ahora algunos puntos de convergencia y discusión en torno a su balance. En términos generales, compartimos su caracterización de los ciclos reformistas del sistema previsional a nivel internacional y su estrecha articulación con los mercados financieros globales. Agregaríamos que dicha articulación obedece a un proceso global de transformación y reconfiguración del régimen de acumulación capitalista, en el que la rentabilidad financiera desplaza —a menudo erosiona— la rentabilidad productiva, y en el que el mundo del trabajo afronta un acelerado proceso de desregulación orientado a sostener la tasa de ganancia capitalista por la vía de la superexplotación.

Los reparos a la interpretación de Hartmann vienen por cuenta de la reforma pensional en Colombia: particularmente, sobre la idea de que esta reforma responde a las orientaciones del Banco Mundial y se aproxima a la experiencia chilena de 2008. Respecto al primer punto, debe decirse que la reforma del Gobierno de Petro no se inspira en el sistema multipilar del Banco Mundial, sino en el modelo de cuatro pilares de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En el modelo pensional del Banco Mundial, la participación del sector público queda reducida a los ejes asistencialistas del pilar solidario, mientras el pilar contributivo y voluntario quedan controlados, casi completamente, por el sector privado.

En el caso del modelo de cuatro pilares de la OIT, el sector público tiene participación en tres pisos del sistema pensional: control total del pilar de protección social para la vejez y del piso de seguro social obligatorio, control compartido del pilar contributivo con los fondos privados y control total del sector privado del ahorro voluntario. En otras palabras, el Estado participa directamente del pilar solidario, del pilar de seguro social obligatorio y del flujo contributivo (de los rendimientos del sistema de cotizaciones).

Se presenta, así, como un caso contrario al sistema multipilar del Banco Mundial, donde el Estado queda relegado a funciones asistencialistas y participa solo marginalmente de la captura del excedente previsional. La siguiente gráfica, tomada de la propuesta pensional de la OIT, muestra la distribución de pilares del sistema.

Si se compara este esquema de la OIT con la propuesta pensional del Gobierno de Petro se puede identificar una estrecha conexión: el Piso de Protección Social para la Vejez estaría vinculado con el Pilar Solidario; el Seguro Social Obligatorio, con el Pilar Semicontributivo; los Regímenes Complementarios, con el Pilar Contributivo; y el Ahorro Personal, con el Pilar de Ahorro Voluntario. De hecho, el texto de reforma recupera tácitamente el lenguaje del informe de la OIT y buena parte de sus principios. De esto se desprende que la reforma pensional colombiana no está inscrita a las orientaciones del Banco Mundial ni representa un nuevo ajuste estructural a los jubilados.

La literatura especializada sobre pensiones en América Latina establece una división entre dos frentes programáticos sobre la seguridad social: el del Banco Mundial y el FMI, que sugerían regímenes de capitalización individual conectados a los mercados financieros internacionales, y el de la OIT, que recomendaba la unificación de cajas y el fortalecimiento de pensiones no contributivas. Es en el segundo frente que se enmarca la propuesta pensional del Gobierno de Petro. Cabe señalar, en este punto, que el umbral de 2,3 salarios mínimos al que se refiere Hartmann reequilibra el poder entre sector público y privado no solo por el hecho de ampliar las capacidades de administración de los recursos pensionales por parte del Estado, sino por trasladar una fracción mayoritaria del flujo contributivo al fondo público, reduciendo el crecimiento de activos administrados por las AFP.

Esta reestructuración del monto de captura del excedente contributivo debilita parcialmente el canal clásico de financiarización vía portafolios privados de gran escala. Sin embargo, como sostiene Hartmann, mantiene un segmento de ahorro obligatorio capitalizado (contribuciones superiores a 2,3 salarios mínimos) y todo el pilar voluntario, preservando un vínculo estable entre ahorro previsional y demanda de activos financieros. Esto se suma a la garantía que tienen los fondos privados de cobrar comisión sobre saldos acumulados de fondos administrados, lo que les asegura una fuente de ingresos estables.

Respecto al segundo punto, en el que Hartmann asegura que la reforma pensional del Gobierno de Petro se aproxima a la experiencia chilena de 2008, caben varias precisiones. A diferencia de la reforma pensional colombiana, la de Bachelet no planteó un límite a la articulación del sistema pensional con conglomerados financieros: por el contrario, gestionó los ciclos de crisis derivados de esa modalidad de acumulación. En vez de apostar por la recuperación de capacidades estatales en la administración de los recursos pensionales, se conformó con simples correcciones dentro del sistema de capitalización individual: básicamente, reorganización de la industria de AFP y estímulo en la competencia de mercado.

La reforma del Gobierno de Petro se puede considerar estructural en tanto modifica el sistema de competencia público-privado de los noventa y transforma —aún con limitaciones— el papel de las AFP dentro del sistema pensional. Esto no ocurrió en el caso chileno, en el que la reforma quedó reducida a una serie de correcciones orientadas a mejorar la competitividad y legitimidad de la industria privada combinada con la incorporación de algunos ejes asistencialistas (piso presupuestal al pilar básico, bonos de maternidad e incentivos de afiliación a trabajadores independientes). No se trató de una reforma estructural al sistema pensional, sino más bien de una iniciativa que intentaba gestionar la crisis del régimen de capitalización individual.

Con esto no pretendemos negar las continuidades de la gestión neoliberal de la seguridad social en el proyecto de reforma pensional colombiana, sino desmarcarla de dos antecedentes con las que no guarda conexión: el esquema multipilar del Banco Mundial y la estrechez reformista de la experiencia chilena de 2008.

En nuestra opinión, la reforma pensional en Colombia abre un nuevo ciclo de transformaciones en América Latina: un ciclo en el que se recuperan capacidades de administración pública complementadas con mecanismos de ahorro individual y en el que la financiarización está sometida a nuevos canales. Ejemplo de lo anterior es la creación del Fondo Público de Ahorro administrado por la Banca Central, el cual opera como un dinamizador financiero desde lo público, al convertir excedentes actuariales en portafolios de inversión financiera (renta fija y otros activos de bajo riesgo), con efectos en la curva de rendimiento y en el mercado de deuda local.

Comentarios finales

La reforma pensional del Gobierno de Gustavo Petro en Colombia se inscribe en un ciclo político marcado por la erosión de la hegemonía neoliberal y el arribo de un proyecto progresista al poder. En contraste con el modelo de competencia instaurado en 1993, el esquema de pilares buscó recuperar principios de solidaridad, universalidad y gestión pública. Este intento representa un esfuerzo por ampliar los márgenes de autonomía relativa del Estado frente a la selectividad estructural de las AFP y el capital financiero. Sin embargo, el proceso también estuvo atravesado por bloqueos legislativos y judiciales que expresan la capacidad de las élites económicas de defender sus intereses dentro de la estructura estatal.

El debate en el Congreso, la presión de los fondos privados y las demandas ante la Corte Constitucional muestran que, aunque existe un cambio en la relación de fuerzas, las élites financieras no pierden su capacidad de veto. En lo relativo a la financiarización, la reforma de 2025 marca una ruptura parcial: al eliminar el esquema de competencia público-privada y sustituirlo por un sistema de complementariedad, reduce el margen de intermediación financiera sobre el ahorro pensional obligatorio. El fortalecimiento de pilares públicos —solidario, semicontributivo y contributivo— limita la selectividad estructural de las AFP, que históricamente privilegiaron a trabajadores con altos ingresos y trayectorias laborales estables. Sin embargo, la permanencia de las AFP (en un segmento menor de cuentas individuales en el pilar contributivo y absoluta en el pilar de ahorro voluntario) evidencia que la financiarización no desaparece, sino que se reacomoda en espacios delimitados.

A partir de esto se pueden plantear tres comentarios sobre el artículo de Hartmann: primero, que la propuesta pensional del Gobierno de Petro no constituye una prolongación del esquema multipilar del Banco Mundial, sino la implementación del modelo impulsado por la OIT. Segundo, que más que «integrarse tardíamente» al ciclo de reformas correctivas inaugurado por la experiencia chilena de 2008, lo que hace esta reforma es abrir un nuevo momento de transformaciones en América Latina que, aunque atraviesa contradicciones internas y reproduce ciertos patrones de gestión neoliberal de la seguridad social, replantea y reconfigura los canales tradicionales de la financiarización. En tercer lugar, vale aclarar que la paradoja reformista que identifica Hartmann (resultado de las tensiones propias del progresismo y de sus contradicciones ideológicas) debe entenderse también como expresión de una correlación política e institucional de fuerzas que ha intentado bloquear, tanto en el ámbito legislativo como judicial, la aprobación de las reformas sociales.

De conjunto, estas consideraciones permiten situar la reforma pensional colombiana no como una simple variación dentro del paradigma neoliberal, sino como un primer paso en la disputa en torno a la orientación futura de los sistemas de protección social en la región.