Compuesto por 390 000 millones de euros en subvenciones y 360 000 millones en préstamos, el Fondo de Recuperación de la Unión Europea para después de la pandemia ha sido descrito por varios comentaristas como un paso necesario hacia una mayor solidaridad en el bloque, e incluso como un giro relativamente progresivo. Después de todo, promete avanzar hacia la mutualización de la deuda, alguna forma de unión en las transferencias y un aumento del gasto social, a la vez que hace hincapié en la transición ecológica (que supone el 37% del gasto) y la digitalización (20%).
Sin embargo, este plan también tiene muchos y considerables límites. NextGenerationEU es, en muchos sentidos, una continuación de lo que el expresidente de la Comisión, José Manuel Barroso, denominó en 2011 una «Revolución silenciosa». Utilizó este término para señalar la introducción de nuevas normas más estrictas para el control de los presupuestos nacionales: en resumen, los medios que la UE ha utilizado para inducir políticas neoliberales, empujando hacia lo que Wolfgang Streeck definió como el «Estado de consolidación» (la combinación de disciplina fiscal y privatización generalizada).
Para comprender la situación actual es decisiva la promesa incumplida de convergencia socioeconómica que el proyecto de la UE hizo a la mayoría de los pueblos europeos. Para la mayoría de los Estados miembros (los del Sur y el Este), esto es lo que legitima a la propia membresía: la sensación de que sus estándares socioeconómicos mejorarían, convergiendo con el noroeste de Europa. Sin embargo, como ha demostrado Cinzia Alcidi, desde la crisis de 2008 ha habido una creciente divergencia en el poder adquisitivo entre las regiones de la UE y los estados miembros. En países como Italia y Grecia, el PIB per cápita se ha mantenido por debajo de los niveles de 2008; además, no solo ha aumentado la desigualdad en toda la UE, sino que ha aumentado especialmente y de forma rápida en la ya más pobre Europa meridional y oriental.
Esto plantea la cuestión de qué puede mejorar la cohesión social y la resiliencia entre y dentro de los Estados miembros de la UE, como parte de un plan de recuperación que busca restablecer un sentido de optimismo, progreso y prosperidad entre los ciudadanos europeos. Esto implica pensar cómo abordar las muchas formas en que la arquitectura económica, monetaria e institucional de la UE y, en particular, la zona euro, ha conducido a un deterioro de la infraestructura social de los Estados miembros, haciéndolos más vulnerables a las crisis económicas y erosionando su capacidad para hacer frente a las crisis sociales.
La austeridad permanente y la demonización de los déficits, la priorización de lo privado sobre lo público, la privatización forzada de la energía, las comunicaciones y otras infraestructuras críticas, la demanda constante de recortes de personal del sector público han contribuido a la profundización del impacto social de la pandemia, especialmente en los países periféricos del sur y el este del continente.
Sin embargo, como vemos en esta serie de artículos publicados conjuntamente por Rosa-Luxemburg-Stiftung y Jacobin, las políticas que siguieron a la anterior crisis de la deuda soberana, que contribuyeron en gran medida a debilitar la capacidad de los Estados para soportar la pandemia, no son simplemente una cuestión del pasado. Si observamos los Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia (NRRP) elaborados por los gobiernos de Italia, Portugal y España en respuesta a los criterios europeos, vemos que los estudios de casos nacionales examinan quién es probable que se beneficie de los fondos Next Generation EU y es interesante observar los que nos dicen sobre los límites de la ruptura de la Unión Europea con los dogmas neoliberales.
La pandemia no solo ha provocado una pérdida masiva de vidas, sino también una recesión económica histórica. Venimos de un parón histórico en la economía que ha ofrecido datos como el desplome del PIB español de un 10,8% en 2020, tasas de desempleo con picos de hasta más de 4 millones de parados o el aumento de la deuda pública, cerrando en 2020 con un 120% del PIB, debido a los esfuerzos de gasto público para sostener la economía y mantener la cobertura social.
Esto plantea la cuestión de si aquí, como en el resto de Europa, los fondos de la UE de Nueva Generación (NGEU) ayudarán a resolver la crisis o acabarán profundizándola. Por supuesto, las anteriores medidas de respuesta a la crisis de la UE no son memorables por razones positivas. Basta recordar la impopular austeridad impuesta a Grecia o, en el caso español, la modificación del artículo 135 de la Constitución para priorizar el pago de los intereses de la deuda sobre la inversión social.
Sin embargo, frente a la pandemia, la UE ha prescindido, por el momento, del dogma de la austeridad. Lo ha hecho con el fin de evitar repercusiones más graves no solo para la economía de la UE, sino para las economías de los distintos Estados miembros, y para cambiar el modelo de crecimiento hacia una economía verde y la transformación digital.
Tras meses de debate, los Estados miembro y la Comisión Europea (CE) tomaron la decisión histórica de emitir deuda de manera conjunta, es decir, mutualizar deuda de la UE por valor de 900 000 M€ de aquí a 2026. El pago se pretende hacer mediante impuestos propios comunes de la UE (como la tasa de plásticos no reciclados o el impuesto al mercado de derechos de emisión, entre otros que se están debatiendo). Así, el primer tramo de los fondos no debería generar un aumento de la deuda de los Estados miembro. A esto se suma la paralización del Plan de Estabilización y Crecimiento desde marzo, que fijaba un valor máximo de referencia para el déficit público (3% del PIB) y la deuda pública (60% del PIB). Según ha anunciado la Comisión Europea, seguirá paralizado al menos hasta 2022.
Por último, parece que gana protagonismo el papel la administración pública, con la existencia del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) y los planes nacionales como el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) se adquiere una lógica «diferente», donde la UE deposita en la administración central las riendas de la economía en términos «planificadores». Sin embargo, como la asignación de fondos estará sujeta a un control constante, tenemos buenas razones para dudar de que esto sea así.
Fondo de Recuperación Next Generation (NGUE) en España
De los 750.000 millones de euros de financiación total que se proporcionarán a través del NGEU, 390.000 millones de euros se proporcionarán en forma de subvenciones no reembolsables, y los 360.000 millones de euros restantes como préstamos reembolsables. Entre ambos tipos de financiación, la mayor parte —unos 672.000 millones de euros— entra en el ámbito del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Su objetivo declarado es reforzar el Fondo de Transición Justa y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), apoyando así a las zonas rurales para que realicen los cambios estructurales adecuados, en consonancia con los objetivos del Pacto Verde Europeo. Los otros dos pilares se refieren a la reactivación de la economía europea y al aprendizaje de las lecciones de la crisis.
Para recibir apoyo financiero en el marco del MRR, los Estados miembro de la UE han tenido que enviar Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia (PRTR) en los que establecen los programas de inversiones y reformas. El Gobierno español mandó el suyo en junio de 2021, en él se concretaban las reformas e inversiones a llevar a cabo. Este Plan fue aprobado por la CE y, posteriormente, por el conjunto de ministros de Economía y Hacienda de la UE, reunidos en el órgano conocido como Ecofin.
El Plan de España solo incluye la parte de transferencia directa del fondo NGEU, es decir, 69.528 millones de euros de los 144.000 millones asignados a España en total, y no la parte de préstamo. Sin embargo, si este Plan no consigue el impacto económico deseado, cabe la posibilidad de que el Gobierno presente un nuevo plan para acceder a la parte de préstamos del fondo NGEU, es decir, los 70.000 millones de euros restantes en préstamos. Esta segunda fase supondría un aumento de la deuda pública española, con el consiguiente riesgo de que se impongan «reformas estructurales» o se apliquen políticas de austeridad fiscal y de gasto, así como medidas de control por parte de los organismos europeos, lo que supondría una pérdida. Estos mecanismos de control europeos supondrían una pérdida de soberanía económica y política.
El destino de los fondos: grandes contra PyMES
Sin embargo, incluso en el plan actualmente esbozado por el gobierno, parece haber una serie de aspectos controvertidos. El peso de las pymes sobre el conjunto de empresas del tejido empresarial español es mayor que en el conjunto de la UE, situándose su contribución al empleo y al valor añadido bruto empresarial cinco puntos porcentuales por encima de las respectivas medias europeas. Según datos de la Seguridad Social recogidos en Cifras PYME1, el número de empresas a 31 de diciembre de 2020 era de 2.884.099, de las cuales solo el 0,16% son grandes empresas y solo el 0,99% tiene más de 50 empleados. Por tanto, la práctica totalidad del tejido empresarial español (99,84%) está constituido por pyme de menos de 250 asalariados.
Este importante peso de las pymes y micropyme en la economía española plantea retos específicos, por ello el PRTR dedica uno de los componentes específicamente al tejido empresarial de las pymes, que contará con 4.918,59 M€ de inversión estimada, un 7% sobre el total del Plan. Aun así, hay que subrayar que el Plan no contempla objetivos, criterios o mecanismos eficaces que garanticen que el destino de una parte de las inversiones acorde a su peso llegue a este tipo de empresas.
El asunto es que la mitad de la cantidad PRTR se gestionará mediante Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE) concebidos como proyectos con gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española que exigen la colaboración público-privada por la presencia, según el Plan de «riesgos significativos que obstaculizan a la iniciativa privada». Estos proyectos son más susceptibles de ser captados por las grandes empresas con una mayor capacidad para acometer este tipo de proyectos por lo que una buena cantidad del total, fondos reservados para proyectos de gran calado y de mayor valor estratégico, dejan de lado a un sector que, como hemos visto, representa el 99,84% del total de empresas.
Transición ecológica y digitalización
Como se ha explicado anteriormente, la CE ha fijado un mínimo del 37% de las inversiones del MRR de los planes nacionales para la transición ecológica y un 20% para la transformación digital. Las inversiones que plantea el PRTR a la dimensión verde supera el objetivo de la UE dedicando el 40,29% del total del presupuesto. En este plan destacan medidas como la implementación en materia de residuos de la Estrategia Española de Economía Circular, la tramitación de la Ley de Movilidad Sostenible y Financiación del Transporte, además de proyectar 2021 como fecha límite para que las ciudades de más de 50.000 habitantes generen zonas centrales con acceso limitado a los vehículos más emisores y contaminantes y la definición de Zonas de Bajas Emisiones (ZBE).
El problema es la falta de concreción de las condiciones de acceso a la financiación vinculada a los fondos. Tal y como insisten algunas organizaciones ecologistas no solo habría sido útil la definición de la pre-condicionalidad de la responsabilidad empresarial basada en criterios de carácter ambiental, social y de gobernanza, a través de un sistema de indicadores objetivos y representativos para acceder a los recursos del PRTR. También se ha subrayado la gran influencia y poder de las grandes corporaciones en la elaboración e implementación de la propuesta.
Según un informe de una ONG titulado Secuestrar la recuperación mediante el hidrógeno, las cuatro grandes empresas de contabilidad —es decir, KPMG, Deloitte, PwC y EY (Ernst & Young)— han participado en la planificación y la decisión de cómo se distribuirán los fondos. Esto representa un «flagrante conflicto de intereses», en vista de que las grandes empresas energéticas que solicitan subvenciones son clientes de esas mismas empresas de contabilidad.
Además de todo esto, también se echa en falta un sistema de evaluación de la transformación socio-ecológica que permita realizar un seguimiento y una evaluación del Plan en base a indicadores públicos, diseñando un mecanismo de seguimiento, control y evaluación de la ejecución de los proyectos beneficiarios de estos recursos.
Cabe destacar que, pese al protagonismo de la lucha contra el cambio climático y el marco propuestas de la estrategia Farm To Fork del Plan Verde Europeo para transformar el sistema agroalimentario, el PRTR no incluye inversiones para el impulso, la promoción o el despliegue de la agricultura ecológica. Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) las emisiones del sistema agroalimentario mundial (que incluye actividades de elaboración y procesado, envasado, transporte y distribución de alimentos) ascienden a entre el 21 y el 37% del total de las emisiones antropógenas netas de Gases Efecto Invernadero (GEI).
El Plan solo desarrolla una hoja de ruta continuista dirigida a favorecer la estructura y el modelo agrícola existente. Este «gesto» también ha conllevado una réplica de la sociedad civil organizada que el «financiar a la ganadería industrial en España únicamente servirá para acrecentar los graves problemas de salud global, emergencia climática, pérdida de biodiversidad y despoblamiento rural». En este sentido, el concepto recurrente de crecimiento sostenible muchas veces reiterado en los planes de gobierno y en el discurso público debería ser cuestionado.
Por otra parte, ¿a qué se está refiriendo el Gobierno con digitalización? Las metas que ha presentado el Gobierno tienen que ver con conectividad digital, impulso de la tecnología 5G, capacitación digital, ciberseguridad, transformación digital del sector público y la empresa o economía del dato.
El gasto en proyectos relacionados con la digitalización representa el 28% del RETC. Sin embargo, el sector empresarial lleva meses cuestionando cómo llevar a cabo este cambio estructural (y en beneficio de quién) en el actual clima de economía de supervivencia. También se plantean otras cuestiones, como la finalidad del proceso de digitalización y su interacción con el mercado laboral, así como la concentración de poder en manos de unas pocas corporaciones. Al fin y al cabo, solo unas pocas empresas -principalmente de Estados Unidos y China- controlan todo el proceso de digitalización, desde la materia prima (datos) y los espacios (plataformas) hasta la innovación en IA.
La cohesión territorial
Aparte de las pretensiones de la CE sobre cohesión territorial, el PRTR cita entre sus objetivos «fomentar la movilidad sostenible y la conectividad, contribuyendo al equilibrio entre territorios urbanos y rurales, y modernizar el sector primario» contemplando para ello la creación de los nuevos órganos de gobernanza como una Conferencia Sectorial central presidida por el Ministerio de Hacienda para la coordinación con las Comunidades Autónomas, que son las encargadas de administrar gran parte de los fondos Europeos.
Más allá de esta información se desconocen los mecanismos que pretende desarrollar la administración central para garantizar la «capilaridad» y generar un reparto territorial equilibrado donde se coordinen las administraciones regionales y locales. No aparecen cifras de reparto de la gestión de los recursos del Plan entre las diferentes administraciones públicas.
Aunque la igualdad de género es uno de los cuatro ejes principales del Plan y tiene por objetivo corregir desviaciones y desequilibrios estructurales, tampoco se han destacado medidas específicas. Solo se sobreentiende que muchas medidas tendrán un impacto positivo mediante la aplicación de la transversalidad de género a la contratación pública.
El hecho de que estos fondos no prioricen tras esta crisis el fortalecimiento de sistemas públicos en el ámbito de los cuidados (salud, educación, residencias) tampoco ayuda, además de que no se están reforzando aquellos ámbitos que tienen que ver con quién y cómo se sostiene la vida y han aguantado el pulso a esta pandemia: las mujeres.
Ojo a lo que se viene: condicionalidad, el siguiente juego
En agosto de 2021, Ecologistas en Acción avisaba en un comunicado que «coincidiendo con el anuncio de la CE sobre el primer desembolso de 9.000 millones de euros de prefinanciación para España» el Banco de España había publicado el incremento en tan solo un mes, de 23.478 millones de euros de la deuda pública en junio. Denunciando así que el uso y disfrute de los fondos posiblemente no saldrá gratis a nuestra sociedad.
El Gobierno continúa con su defensa del acuerdo «histórico» mientras la oposición del Partido Popular, acostumbrado a alinearse con los países que defienden las políticas de austeridad y que consideran que los países del sur no han hecho las reformas necesarias, azuza con el incremento de la deuda. «Cuanto antes empecemos a no endeudarnos veremos un horizonte más despejado, esto de que no haya reglas se va a acabar, cuanto antes tanto mejor», amenazaba en la convención del PP el expresidente Aznar, marcando la línea a un Pablo Casado que acusa al Gobierno de «haber engañado a la Comisión en las previsiones de deuda y déficit». Así juega la derecha, cegada por el electoralismo y sin pensar en la irresponsabilidad que podría suponer para nuestra sociedad este coqueteo con el régimen de austeridad.
No obstante, sí que es obligado subrayar dos cuestiones sobre el tema de la deuda y la condicionalidad. Por una parte, la llegada de estos fondos está íntimamente supervisada y contiene mecanismos de control limitantes. Cada seis meses nuestros planes van a pasar por el Eurogrupo para que se dé el visto bueno por mayoría cualificada. En nuestro caso, los fondos están condicionados al cumplimiento de las «recomendaciones» de la Comisión y el Consejo incluidas en el semestre europeo de 2019 y 2020 donde se recoge la apuesta por flexibilizar el mercado laboral (lo que puede suponer no desmantelar la reforma laboral) o la necesidad de reformar el sistema de pensiones. Además, la aprobación de vetos cruzados entre todos los países de la UE genera un terreno de juego que hasta ahora ha fomentado la agudización de posiciones de subalternidad en Europa donde el sur y el este se mantienen en los modelos más precarios dentro de la división continental del trabajo.
Por otra, la UE se encuentra en una situación de «excepcionalidad», por lo que podríamos preguntarnos qué pasará cuándo se reestablezca el Pacto de Estabilidad. Según ha anunciado la CE seguirá paralizado al menos hasta 2022, pero podríamos empezar a adelantar cuestiones como si la situación de deuda va a destaponar la cesión de competencias, si el fino corredor del déficit va a volver a servir para asfixiar de nuevo a gobiernos legítimos, entre otras. Todo esto sumado a consecuencias no previsibles del reparto de fondos: la no adecuada distribución de los fondos, el acierto o fallo de su efecto multiplicador, la materialización y monitorización de los objetivos concreto.
¿Es realmente posible disponer unos fondos como los descritos hacia un horizonte transformador? Siendo realistas, ni la estructura de la UE ni el propio mecanismo deja de estar dentro de la rueda. Una rueda capitalista obsesionada con el crecimiento económico y la concepción del bienestar social ligada al beneficio mercantil. Un parche más que nos recuerda cómo la agenda socialdemócrata vuelve a la trampa de la acumulación y se aleja de la redefinición de otros sentidos comunes, valores y prioridades socioeconómicas.
Publicado en colaboración con la Fundación Rosa Luxemburg Stiftung’s Brussels Office.
