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Ernesto Araújo cena con Steve Bannon y Eduardo Bolsonaro en septiembre de 2019 en Washington antes de un discurso en la ONU. Foto Evan Vucci / AP

Cómo desbolsonarizar Itamaraty

La desastrosa política internacional del gobierno de Bolsonaro está por terminar, pero el bolsonarismo sigue vivo en el Ministerio de Relaciones Exteriores. ¿Qué hacer para enfrentar las condiciones estructurales e ideológicas que generaron la política exterior del bolsonarismo?

Resulta tentador culpar a Ernesto Araújo del peor período de la política exterior brasileña desde el inicio de la Nueva República. De hecho, el idealismo periférico del exministro de Asuntos Exteriores causó profundos daños, transformando a Brasil en un agente internacional errático y poco fiable. La humillante renuncia de Ernesto Araújo y el fin del gobierno de Bolsonaro parecen ofrecer una oportunidad para retomar el camino.

Académicos, periodistas y políticos progresistas hablan cada vez más de recuperar iniciativas de integración regional, reconstruir unas relaciones bilaterales erosionadas y recuperar un papel protagonista en distintos foros internacionales. En resumen, retomar la tradicional, respetada y estable política exterior brasileña, conducida por Itamaraty, esa supuesta isla de excelencia del Estado brasileño.

Pero, por desgracia, Ernesto Araújo representa un problema mucho mayor que él mismo. Itamaraty no fue secuestrada por un lunático que obligó a su neutral y competente cuadro de profesionales a adherirse al olavismo. Itamaraty creó a Ernesto Araújo. Su superficialidad intelectual, su posición social, su arrogancia, su servilismo al poder y su profunda ignorancia y desprecio por el país que representaba, desgraciadamente, hacen de Ernesto Araújo un síntoma del bolsonarismo latente en Itamaraty. Como él hay otros, muchos de los cuales colaboraron activamente con su desastrosa gestión. El mayor riesgo en este momento es condenar a Ernesto Araújo y olvidar al bolsonarismo que lo creó. 

Así como Bolsonaro no fue un relámpago en un cielo azul y su ascenso debería llevar a una introspección sobre la latencia del fascismo en la sociedad brasileña, Ernesto Araújo representa el lado bolsonarista de Itamaraty, habitualmente oculto bajo una gruesa capa de soltería y retórica inocua. El desastre de su gestión ofrece una oportunidad para repensar los fundamentos de la política exterior brasileña y democratizar profundamente Itamaraty y sus prácticas.

Ernesto Araújo y el idealismo periférico 

Existe una contradicción entre los dos periodos de política exterior de Bolsonaro. El caos discursivo del primer período, con Ernesto Araújo como canciller, encubría una visión estratégica relativamente coherente aunque fundamentalmente perjudicial. El discurso pulido, vacío e hipócrita del segundo período, con Carlos Alberto França como canciller, por otro lado, encubre una ausencia total de visión estratégica, que se revela en la subordinación práctica de Itamaraty a los intereses de la familia Bolsonaro y sus aliados cercanos. Ambos períodos representan caras del bolsonarismo en Itamaraty.

Antes de preguntarnos cómo se reproduce el bolsonarismo dentro de Itamaraty, vale la pena describir y conceptualizar brevemente la política exterior bolsonarista. Ernesto Araújo comenzó su mandato con una tarjeta de visita poco habitual. En su discurso de investidura, el nuevo canciller evocó desde Fernando Pessoa a Raul Seixas, pasando por Renato Russo, Clarice Lispector, Marcel Proust, uno de sus seguidores en Twitter, Olavo de Carvalho y el Ave María en tupí del Padre Anchieta. En lo que se convertiría en su estilo durante los dos años siguientes, el collage de referencias aleatorias y superficialmente citadas hace que el discurso parezca carecer de sentido o coherencia, recordando una libre asociación de temas románticos, pseudofilosóficos y pequeñoburgueses. Durante el discurso de investidura, los diplomáticos se miraron asombrados en la gran sala de la tercera planta del Palacio Itamaraty de Brasilia. 

Bajo los escombros retóricos, sin embargo, es posible encontrar una idea central que conecta la política exterior de Araújo con la ideología bolsonarista en general. Para Araújo, Brasil es un país fundamentalmente occidental. Itamaraty sería uno de los principales guardianes de nuestra identidad nacional, un lugar donde, según Araújo, «nosotros [los diplomáticos] convivimos con los descubridores, con Alexandre de Gusmão, José de Anchieta, con D. João VI, con los emperadores y las princesas, con los bandeirantes y los abolicionistas, con los seringueiros y los garimpeiros y tropeiros que construyeron esta nación». Siempre según Araújo, lamentablemente Itamaraty se ha alejado de esta imagen de identidad nacional (que, vale la pena señalar, es ficticia, además de patriarcal y francamente racista). La expresión más relevante de la negación de la identidad nacional idealizada por Araújo sería la adhesión al «globalismo». En este punto aparece finalmente la visión estratégica del primer canciller de Bolsonaro: «Lucharemos para revertir el globalismo y empujarlo a su punto de partida».

La lucha contra el globalismo es, en sí misma, un objetivo idealizado, similar, por tanto, a las aspiraciones del idealismo clásico de las relaciones internacionales, como la defensa por principios de la paz entre las naciones, el derecho internacional y el libre comercio. Sin embargo, el idealismo de Ernesto Araújo tiene una señal equivocada. Se basa en la afirmación no de las virtudes de la cooperación y la igualdad jurídica entre las naciones, sino de identidades nacionales idealizadas, así como de la superioridad moral, material y espiritual de Occidente. Esta visión contrasta, por ejemplo, con una matriz realista —en la tradición internacionalista brasileña también llamada «pragmática»— en la que la defensa del «interés nacional», siempre problemáticamente definido, prima sobre la defensa de principios abstractos como la paz entre las naciones o la lucha contra el globalismo. También contrasta con una visión materialista histórica, que sitúa en primer plano los conflictos de clase y la dinámica del desarrollo desigual y combinado como elementos definitorios de las relaciones internacionales.

El tipo específico de idealismo propuesto por Ernesto Araújo en su discurso de investidura y en varias intervenciones posteriores tiene una marcada impronta periférica. En este punto, la contribución teórica de Carlos Escudé es especialmente relevante para entender a Ernesto Araújo. Escudé, el ideólogo de la política exterior implantada por Carlos Menem en Argentina en la década de 1990, creía que las posibilidades de política exterior de las naciones periféricas están estructuralmente limitadas por su lugar en el mundo. El realismo periférico propuesto por Escudé pretendía conciliar los principios realistas clásicos de defensa pragmática del interés nacional con esta condición periférica. En casos como el de Argentina, argumentó Escudé, no tiene sentido intentar aplicar una «política de poder sin poder». Por tanto, el interés nacional estaría mejor servido por una política de alineamiento y subordinación a la potencia hegemónica (Estados Unidos), en un intento de imitar la estrategia histórica de naciones como Canadá, Japón y Australia. 

Del mismo modo, el idealismo periférico de Ernesto Araújo también reconoció que no sería el papel de Brasil liderar la defensa de Occidente y la lucha contra el globalismo. Este papel correspondería a Estados Unidos y encontraría su expresión en la propia persona del expresidente Donald Trump. Sin embargo, contrariamente al realismo periférico, el alineamiento con Estados Unidos solo fue justificado secundariamente por Araújo en términos de interés nacional. Aunque el primer exministro de Exteriores de Bolsonaro recurrió ocasionalmente al lugar común más antiguo de la política exterior brasileña —la promesa de «desarrollo»— para tratar de justificar las supuestas ventajas de un alineamiento firme con la gestión de Donald Trump, en su mayor parte la subordinación explícita al imperialismo estadounidense fue defendida sobre la base de supuestos valores comunes, como la defensa de la «libertad». En palabras del excanciller: «Sí, Brasil habla hoy de libertad en todo el mundo. Si eso nos convierte en un paria internacional, seamos ese paria».

La caída de Ernesto Araújo

Los resultados del idealismo periférico de Ernesto Araújo llegaron a ser incluso peores que los del realismo periférico de Escudé. En el caso argentino, tenía cierto sentido estratégico alinearse con el bando vencedor de la Guerra Fría, aunque la fe en la reciprocidad estadounidense resultó, cuando menos, inocente. En el caso brasileño, la decisión de apostarlo todo a una alianza con Estados Unidos en un momento en que el mundo se dirigía decididamente hacia la fragmentación geopolítica y económica estaba condenada al fracaso desde el principio. El daño causado por el idealismo periférico se vio agravado por el énfasis en la relación personal del presidente brasileño con Donald Trump, una personalidad errática con inclinaciones fascistas. 

En poco menos de dos años, la visión estratégica de Ernesto Araújo implosionó. La derrota electoral de Trump y sus malhadadas maniobras para invalidar los resultados electorales pusieron en evidencia tanto el error estratégico fundamental del idealismo periférico como la incapacidad de Brasil para corregir rápidamente su discurso diplomático. Japón, Canadá y Australia se apresuraron a alejarse de Trump y acercarse a Joe Biden. Bolsonaro, por su parte, no solo tardó en reconocer el resultado y felicitar al nuevo presidente, sino que insistió en varias ocasiones en que las elecciones estadounidenses habían sido amañadas. 

Después de enero de 2021, la permanencia de Ernesto Araújo como canciller se hizo insostenible. La espoleta de la caída fue la incompetencia objetiva de su gestión en el contexto de la pandemia del COVID-19, cuando un Itamaraty más preocupado por combatir el globalismo que por la cooperación internacional en salud y la obtención de vacunas empezó a causar graves daños materiales a la sociedad brasileña. En particular, el antagonismo de principios de Ernesto Araújo hacia China, a pesar de los intereses materiales de la agroindustria brasileña, pesó en su contra. El idealismo periférico encontró así su final común con diferentes matices de idealismo. Al chocar con la realidad geopolítica y los intereses materiales de las clases dominantes, los grandiosos objetivos del exministro de Asuntos Exteriores se vinieron abajo.

Con el rápido y doloroso fracaso del idealismo periférico brasileño, Itamaraty volvió aparentemente a su pragmatismo tradicional. Es decir, volvió a servir con mayor o menor eficacia a los intereses particulares de los sectores que controlan el Estado. Sentado en su silla, tan cansado como un niño pequeño que se ha quedado despierto hasta demasiado tarde, Ernesto Araújo vio a Carlos Alberto França pronunciar un discurso de investidura que era prácticamente la antítesis del suyo. En poco menos de 10 minutos, França habló en términos generales, esbozó tres prioridades (sanidad, economía y desarrollo sostenible) y se refirió únicamente al Barón de Río Branco. Ninguna mención al globalismo o a la civilización occidental. Esta vez, la sensación entre los diplomáticos fue de alivio por la vuelta a los lugares comunes del discurso diplomático brasileño.

Pero, ¿es el idealismo periférico de Ernesto Araújo un triste accidente histórico o la expresión de los problemas más profundos de Itamaraty?

El bolsonarimo latente en Itamaraty

En muchos aspectos, la llegada de Ernesto Araújo al cargo de Ministro de Asuntos Exteriores fue una tragedia. Sin embargo, al menos en un sentido fue una suerte. De manera similar a lo que ocurre con el propio presidente Bolsonaro, la gestión de Ernesto Araújo combinó de manera singular una agenda de gran potencial destructivo con una increíble incompetencia para implementarla de manera efectiva. Solo podemos imaginar el tamaño del daño que un hipotético Ernesto Araújo competente habría causado al país. La mala noticia es que en Itamaraty siguen latentes las condiciones tanto para el surgimiento de un idealismo periférico como para el ascenso de personas tan incapaces como el exministro de Exteriores.

De hecho, hay un bolsonarismo enquistado en Itamaraty. Mientras no haya una reforma profunda de la política exterior brasileña y de la institución responsable de su ejecución, cualquier combinación de malas ideas y mala ejecución seguirá siendo posible. Se seguirán produciendo nuevos errores. Y quizá la próxima vez tengamos aún menos suerte.

La base material del bolsonarismo latente en Itamaraty se asemeja a una gran línea de producción con cuatro engranajes entrelazados: elitismo sistémico, formación continua de muy bajo nivel, infantilización funcional permanente y falta de transparencia y previsibilidad en las prácticas de promoción y remoción, generando una serie de incentivos negativos a lo largo de la carrera de todos los diplomáticos. Por supuesto, algunos diplomáticos consiguen escapar a la máquina de triturar sueños, ideales y personalidades, normalmente canalizando sus capacidades creativas en actividades secundarias y aprovechando cualquier oportunidad para aminorar los daños y renovar la institución. Muchos otros, sin embargo, acaban dejándose moldear y naturalizan y reproducen acríticamente valores socialmente retrógrados. 

El elitismo sistémico de Itamaraty se revela en el perfil socioeconómico de la gran mayoría de los diplomáticos, así como en las históricas prácticas racistas y patriarcales que siguen produciéndose en el ministerio, a menudo de forma velada. Faltan estudios detallados, pero quienes conocen la institución desde dentro y han tenido la oportunidad de ver sus muchas paredes llenas de fotos de hombres blancos y ricos saben que Itamaraty no ofrece un entorno inclusivo para las mujeres, los negros, los indígenas y quienes no pueden o no quieren expresarse utilizando los códigos culturales de la élite del sudeste. 

La posición social de los diplomáticos tiene un efecto directo en la política exterior brasileña porque facilita el acceso al Estado de la clase dirigente, con la que los diplomáticos se identifican naturalmente. Basta con echar un vistazo a la agenda del Secretario de Estado de Asuntos Exteriores, del Secretario General o de los Subsecretarios para ver el perfil de quien se considera un interlocutor legítimo. Repitiendo una tendencia del bolsonarismo en general, los intereses de sectores privilegiados son tomados acríticamente como el interés nacional. Se trata de una ilusión óptica, ya que los intereses de los distintos sectores de la clase trabajadora ni siquiera se escuchan, y mucho menos se tienen en cuenta. Es precisamente este elitismo sistémico el que permitió a Ernesto Araújo identificar Itamaraty con «descubridores», «emperadores y princesas» y «bandeirantes». Itamaraty nunca se percibe como el hogar de personas esclavizadas, indios, trabajadores o sus descendientes.  

A las limitaciones epistemológicas, éticas y políticas derivadas del elitismo sistémico se añaden los graves problemas en la práctica de la formación continua de Itamaraty. Aquí, las apariencias pueden ser engañosas para quienes miran el ministerio desde fuera. Al fin y al cabo, los diplomáticos son formados por el Instituto Rio Branco (IRBr) y necesitan pasar por varios cursos a lo largo de su carrera para llegar a lo más alto; entre ellos, el Curso de Perfeccionamiento de Diplomáticos (CAD) y el Curso de Estudios Avanzados (CAE), así como formación específica para servir en el extranjero. Sin embargo, la calidad de la enseñanza es pésima y los diplomáticos ven los cursos como aburridas obligaciones funcionales, no como verdaderas oportunidades de mejora. De forma similar a lo que ocurre en las escuelas militares superiores, otra cuna del bolsonarismo, no existe ninguna forma de control externo ni diálogo sistémico con la comunidad académica brasileña e internacional.

El resultado es que los cursos IRBr acaban sirviendo más para la autovalidación, el tirón de los jefes mediocres y la reproducción de la cultura institucional que para la renovación intelectual de diplomáticos e Itamaraty. Ernesto Araújo, por ejemplo, utilizó parte de su tesis del CAE para elogiar la política exterior del PT. Mientras tanto, los debates contemporáneos en las ciencias sociales brasileñas, como la cuestión del racismo sistémico o las especificidades de nuestra formación social excluyente, pasan lejos de los bancos del IRBr.

También se ignoran las aportaciones críticas que han transformado la disciplina de las Relaciones Internacionales en las últimas décadas, incluidos los debates sobre colonialidad, racismo, sexualidad, género, dependencia y desigualdad. Dadas estas limitaciones, son pocos los diplomáticos que, tras haber pasado por todos los cursos de formación, se han vuelto más críticos, creativos o incluso están al día de la producción académica en su área de actividad. Esta es la prueba definitiva de que el sistema de formación interna de Itamaraty ha producido un graduado del calibre intelectual de Ernesto Araújo.

El tercer engranaje del bolsonarismo en Itamaraty es lo que he llamado infantilización permanente. A diferencia de lo que ocurre en otras partes de la administración pública civil brasileña, en Itamaraty los candidatos seleccionados no son tratados como adultos capaces de asumir responsabilidades, sino como aprendices que deben ser socializados en las prácticas de la institución. La condición de infantilización funcional dura en la mayoría de los casos décadas, y a veces toda la carrera. Incluso cuando se convierten en jefes de división (DAS-4) o de departamento (DAS-5), los diplomáticos con veinte o treinta años de carrera siguen consultando a sus jefes antes de enviar un simple correo electrónico administrativo.

Reproduciendo la cultura de infantilización a la que han sido sometidos, los jefes suelen esperar que sus subordinados estén disponibles a tiempo completo para tareas francamente banales que podrían realizar perfectamente becarios universitarios. Rara vez los jefes fomentan o incluso toleran conversaciones francas sobre las líneas de actuación a seguir en las diferentes áreas de actividad de Itamaraty. De este modo, se reprimen activamente las ideas de los diplomáticos más jóvenes que podrían contribuir a superar las tendencias bolsonaristas internas y a reconectar la política exterior con las prioridades de las nuevas generaciones. Este entorno de silenciamiento a lo largo del tiempo tiende a generar tanto una incapacidad para hablar como un arraigado afán por decir las cosas, aunque no tengan sentido. Ernesto Araújo es, de nuevo, un buen ejemplo. Después de casi tres décadas de infantilización y silenciamiento, es evidente que el exministro de Exteriores no estaba preparado para asumir la responsabilidad de formular y articular la política exterior brasileña.

El cuarto y último engranaje del bolsonarismo dentro de Itamaraty son los nefastos incentivos producidos por los mecanismos de remoción y promoción de diplomáticos. Para quienes no pertenecen al Ministerio de Asuntos Exteriores es difícil entender la centralidad del binomio promoción y destitución. Al fin y al cabo, el salario inicial ya es bueno, y Brasilia no es un mal lugar para vivir. Probablemente la inmensa mayoría de los trabajadores brasileños aceptaría sin problemas la perspectiva de pasar el resto de su vida laboral en Brasilia cobrando entre 20 y 30 salarios mínimos. Para los diplomáticos, sin embargo, los ascensos y las destituciones representan formas de remediar las frustraciones profesionales. En el extranjero, los salarios son sustancialmente más altos (suelen triplicar los de Brasil, prestaciones incluidas), lo que permite un estilo de vida plenamente acorde con el elitismo estructural de Itamaraty. Los diplomáticos pueden así proyectar una imagen de éxito entre ellos y ante sus respectivas familias y amigos, aunque en muchos casos sus rutinas de trabajo se reduzcan a tareas burocráticas con escaso estímulo intelectual. 

Para colmo, tanto los ascensos como las destituciones se llevan a cabo sin ninguna previsibilidad ni republicanismo, en procesos cuyas decisiones son personalizadas, se toman a puerta cerrada y no necesitan ser argumentadas públicamente. La cultura del secreto y el privilegio es un elemento clave del bolsonarismo latente en Itamaraty. Para obtener destituciones y ascensos, los diplomáticos deben someterse a unas relaciones de poder carentes de transparencia. El respaldo de la alta dirección y de los colegas más veteranos es especialmente importante. Como resultado, los diplomáticos tienen fuertes incentivos para no cuestionar a sus jefes, por muy malos que sean. El gobierno de Bolsonaro y la figura de Ernesto Araújo ofrecieron una prueba única para el mecanismo de control jerárquico de Itamaraty. Incluso ante un gobierno fascista y un canciller claramente incapaz, muchos diplomáticos optaron por mantenerse en la línea y no cuestionar las estructuras de poder. Como durante la dictadura, algunos de los diplomáticos más progresistas fueron condenados al ostracismo, para que sirvieran de ejemplo a los demás.

Cómo demonizar a Itamaraty

El fin del idealismo periférico brasileño fue recibido con un largo suspiro de alivio. En el último año del gobierno Bolsonaro, Ernesto Araújo fue condenado al ostracismo, sin poder pasar los años sabáticos en el Congreso para asumir el cargo de embajador y sin fuerza política siquiera para ser nombrado en algún consulado estadounidense. Sin embargo, sus principales colaboradores fueron recompensados con buenos puestos.

Desde la caída de Ernesto Araújo, Itamaraty se esfuerza por demostrar que ha vuelto a la normalidad. En sus visitas al Congreso Nacional, el segundo canciller de Bolsonaro, Carlos Alberto França, ha logrado esquivar todas las preguntas relevantes, utilizando magistralmente una mezcla de bacheletismo e hipocresía. França es la prueba viviente de que el bolsonarismo en Itamaraty no se limita a la trágica gestión de Ernesto Araújo. También se revela en el esfuerzo más sutil por normalizar el fascismo presidencial y rebajar sus costes internacionales. 

Mientras sigan funcionando los engranajes del elitismo sistémico, la pésima formación continua, la infantilización permanente y los mecanismos no publicitados de ascenso y destitución, el bolsonarismo seguirá latente en Itamaraty. En el mejor de los casos, con el cambio de escenario político, figuras patéticas como Ernesto Araújo podrían dejar de ser elevadas al cargo de canciller. Los bolsonaristas más oportunistas y sofisticados, como França y otros colaboracionistas, sin embargo, harán todo lo posible por mantenerse cerca del poder, debilitando cualquier iniciativa de democratización de la política exterior.

Afortunadamente, Itamaraty no es solo bolsonarista. Hay diplomáticos comprometidos con la justicia social, con la supervivencia del planeta, con acabar con el racismo y el patriarcado. La carrera diplomática sigue atrayendo a grandes talentos. Muchos luchan contra los incentivos negativos de la institución y no se dejan formatear. Para ellos, sobrevivir dentro de Itamaraty tratando de aminorar el daño causado por el bolsonarismo en los últimos cuatro años ha sido un acto diario de resistencia. 

El nuevo gobierno representa una oportunidad histórica para superar de una vez por todas el bolonarismo latente en Itamaraty y renovar profundamente la política exterior brasileña. Hay que hacer frente al elitismo mediante políticas sistemáticas de empoderamiento de las mujeres y las personas negras, así como la apertura decidida a la participación y el control social de la política exterior. La reforma del proceso de formación continua implica un diálogo constante con el mundo académico e incentivos a los diplomáticos que buscan perfeccionarse más allá de los muros de la institución, a través de cursos de posgrado en universidades brasileñas y extranjeras. El fin de la infantilización permanente pasa por la valorización de las nuevas generaciones, la supresión de los títulos diplomáticos en Brasil y la disociación entre títulos diplomáticos y cargos directivos. Por último, los procesos de promoción y eliminación deben reformularse por completo.

El carácter jerárquico y piramidal de la carrera diplomática debe terminar, siguiendo el modelo de otras carreras civiles, como la de los directivos y empleados del Banco Central y del Servicio de Impuestos Internos. Deben establecerse criterios objetivos para los ascensos. Las destituciones deben ser previsibles y estar motivadas en función de las capacidades de cada empleado para desempeñar las funciones previstas en los distintos puestos, en lugar de utilizarse como recompensa o castigo. 

Debolsonarizar Itamaraty debería conducir a una renovación de nuestro discurso diplomático más allá de los lugares comunes tras los que se esconden bolsonaristas más sofisticados como Carlos França, en particular la eterna búsqueda de un «desarrollo» que nunca llega. Es fundamental, finalmente, repensar las prioridades de la política exterior brasileña y renovar el significado de lo que llamamos «desarrollo» con perspectivas anticoloniales, ecológicas, feministas, antirracistas, latinoamericanas y socialmente emancipadoras.

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