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Una mujer en marcha indígena en Quito, Ecuador. Amazon Watch

Ecuador 2019: crisis de un modo de desarrollo

La crisis de octubre de 2019 no solo puso en evidencia el rechazo popular al paquete económico neoliberal de Lenin Moreno sino también los límites que tuvo el «neodesarrollismo» para transformar la matriz productiva del país.

El presente texto fue escrito en octubre de 2019 y publicado originalmente en la Revista Intersecciones. 

Introducción

En América Latina desde comienzos del siglo XXI buena parte de los países se vieron afectados por el reflujo del pensamiento y las políticas neoliberales. En toda Latinoamérica tuvieron lugar importantes procesos políticos y económicos que, supusieron, no obstante, la consolidación de un modo de acumulación centrado en una nueva inserción del capitalismo doméstico en el mercado mundial sustentada en la producción y exportación de commodities de escaso valor agregado. Sin embargo, desde 2015 en adelante, asistimos a un resurgimiento de regímenes políticos antagónicos a las experiencias políticas y el ideario distributivo asociado al período pos-neoliberal -más retórico que real y más efímero que duradero- que muestran analogías y diferencias con el período neoliberal precedente de finales del siglo XX.  

Diversos procesos políticos como el iniciado por Hugo Chávez en Venezuela, Luis Inácio Lula da Silva en Brasil, Néstor Kirchner en Argentina, Evo Morales en Bolivia o Rafael Correa en Ecuador intentaron poner fin en América Latina a los proyectos neoliberales consolidados en la década previa. Con un objetivo compartido y con políticas económicas, sociales y de relaciones exteriores afines entre sí, sólo parecen haberse suspendido las principales dinámicas de la ofensiva neoliberal, hoy relanzada con la notable excepción de México a partir de la llegada a la presidencia de López Obrador en 2018.

Estimulado por un ciclo ascendente de los precios de las materias primas originados por la demanda China de alimentos y por la llegada en Brasil y Argentina de gobiernos progresistas como los de Lula y Kirchner, a comienzos del siglo XXI, surge (o resurge) el modelo “neodesarrollista”, pero buscando evitar los errores que impidieron el buen desenvolvimiento de la Industrialización Sustitutiva de importaciones (ISI) en los años del viejo desarrollismo. La estrategia debía sostenerse en un cuidadoso manejo de las políticas económicas de corto, mediano y largo plazo, combinando políticas macroeconómicas sustentadas en un tipo de cambio competitivo y políticas industriales y de infraestructura profundas sobre la base de un estado eficiente que no incurriera en déficits fiscales ostensibles y que acelerara los procesos de integración regional en el cono sur. Estas ideas eran compartidas en mayor o menor medida por la mayoría de los países de la región aunque en los hechos las políticas y estrategias de intervención fueron sumamente disímiles, tanto en relación al desarrollo como a las iniciativas de integración regional (Míguez, 2016 y 2017). Ecuador está experimentando los límites de ese modelo “neodesarrollista” que buscaba cambiar la matriz productiva.

El boom del precio del petróleo de comienzos del presente siglo reconoce un antecedente, al igual que en Venezuela o México, en la década de 1970.  En aquellos años Ecuador se vio beneficiado del alza de los precios del petróleo y dio comienzo el “boom petrolero” sobre el cual circuló el grueso de la generación de excedentes económicos, en una economía escasamente industrializada que se había organizado a partir de la exportación del cacao desde fines del siglo XIX hasta la década del veinte, y luego de las bananas en los años cuarenta del siglo XX (Acosta, A.; 2001:76-135). El despegue de la actividad petrolera en los años 70 significó un punto de inflexión en la historia económica del Ecuador y se convertió en el sector económico más determinante del régimen de acumulación ecuatoriano, al menos hasta la crisis de mediados de los años ochenta. (Acosta, A.; 2001:158-196).  Desde allí en adelante el boom se amortiguó y la euforia disminuyó. La década de los años noventa es la del neoliberalismo, con los gobiernos de Duran Ballen (1992-1996), y la seguidilla de Abadala Bucaram, Fabián Alarcón y Jamil Mahuad. En el gobierno de éste  último Ecuador recibió los efectos de la crisis del sudeste asiático y de la caída de los precios del petróleo, que se tradujeron en 1999 en una caída del 7% del PBI y una crisis financiera fenomenal, que llevó a la emigración de un millón de ecuatorianos en un país con 14 millones de habitantes (5,4 millones en la pobreza) y a la eliminación y al reemplazo de la moneda nacional, el Sucre,  por el dólar en el año 2000. (Acosta, A.; 2001:243-265).  

La dolarización fue una medida extrema en un país que además buscaba renegociar la deuda externa de 7.000 millones de dólares a través de un canje de bonos y un ajuste acordado con el FMI. En ese marco, en 2004 se sancionó la ley Trole I, que incluía una flexibilización laboral. La crisis y el aumento de la deuda a casi 10 mil millones de dólares colaboraron con la salida del coronel Lucio Gutiérrez y la llegada de Rafael Correa al poder, en el marco de un reciente aumento de los precios del petróleo facilitado por la OPEP de 18 a 35 dólares. Correa propuso luego una auditoria de la deuda y obtuvo en 2009 una quita muy importante del 70% de la misma. El repunte de los precios del petróleo- que ya había iniciado en 2003- señaló el comienzo de uno de los mayores ciclos ascendentes de la economía ecuatoriana, que coincidió temporalmente con la consolidación de Rafael Correa en el poder. 

El gobierno de la Revolución Ciudadana de Rafael Correa.

La Asamblea Constituyente de Montecristi confirmó a Correa y el gobierno  presentó su Plan Nacional de Desarrollo 2007-2011. De la mano de la asamblea y del concepto indígena del “Buen Vivir” surgió la iniciativa Yasuní-ITT para no explotar el petróleo en zonas protegidas para las poblaciones originarias así como el mandato de eliminación de las concesiones mineras, lo que se expresó en la Constitución de 2008. La Constitución de Montecristi subrayó el carácter multiétnico del país y consagró expresamente el concepto indígena del “Buen Vivir”, consolidándose así la alianza del gobierno con el sector indígena. El mismo camino seguirían las Constituciones sancionadas en Bolivia y Venezuela a inicios de 2009. Los indígenas de la CONAIE apoyaron a Correa y los diputados indígenas de Pachakutik se aliaron con Acuerdo País. Sin embargo, ya en 2009, a raíz del rechazo del gobierno a la consulta previa a los indígenas acerca de la explotación minera, dicha alianza se rompía y la legitimidad originaria del gobierno se debilitaba. (Trujillo, Jorge, 2010:17-20).

El gobierno de Correa procuró- en clave neodesarrollista- garantizar el control estratégico de los recursos naturales así como impulsar la salud y la educación. Impulsó el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 y el Plan Nacional de desarrollo del Sector Minero 2011-2015, para el desarrollo de una “minería sustentable” en un contexto de enorme crecimiento de las exportaciones petroleras, que aportaron entre 2007 y 2011 unos 30.000 millones de dólares, crecimientos importantes del PBI y una reducción de la desigualdad y la pobreza considerables. Pero ante unas reservas petroleras declinantes Ecuador se planteaba introducir la actividad minera, esto es, facilitar la exploración y explotación de los recursos mineros para complementar el esquema petrolero de sus ingresos. 

El año 2010 supuso para el gobierno gestionar precios más bajos de las materias primas y la caída de las remesas del exterior, la otra variable relevante para una economía dolarizada. Los logros fueron notables para los indicadores sociales. En el segundo mandato de Correa, la pobreza pasó del 38% en 2006 al 25% en 2011 y la pobreza extrema fue menor a un dígito (9,4%) por primera vez en la historia del Ecuador, siendo 2012 el punto más alto del correísmo, con un crecimiento del 5% del PBI. Ese año los precios del petróleo superaron los 120 dólares, luego de haber caído estrepitosamente en 2009 del pico de 130 dólares a 40 dólares por la crisis financiera internacional. 

Por tratarse de un país pequeño, dolarizado y dependiente del petróleo se recuperó muy rápido de la crisis internacional de 2008 y emprendió un ambicioso plan de desarrollo o “Cambio de la matriz productiva”, en línea con las ideas post-estruturalistas de la CEPAL. La extracción de recursos naturales debía intensificarse en vistas de la transición a una economía basada en el conocimiento, como sostenía el Plan Nacional del Buen Vivir. Al margen de la recepción de los debates reciente sobre el desarrollo y las virtudes de la valorización del conocimiento, muchas iniciativas se tomaron en un país con un desarrollo industrial muy embrionario de los sectores que se buscaba fortalecer.

En todo el período 2006-2013 Ecuador se benefició de ingresos por exportaciones que fueron el triple de los de cualquier gobierno ecuatoriano de la historia y de nuevos contratos de operación con 99% de las ganancias para el Estado. La quita de la deuda colaboró también en que esos ingresos no fueran destinados especialmente a pagar acreencias y se canalicen al mercado interno, con importaciones del sector privado y, fundamentalmente, con una aumento de la inversión pública y social sin precedentes en un contexto de bajas tasas de interés internacionales (Purcell, 2015: 44). La inversión pública se realizó en construcción de autopistas, puertos, aeropuertos y proyectos hidroeléctricos para cubrir las necesidades de infraestructura de una sociedad dependiente del petróleo con niveles de desarrollo históricamente bajos, asociada complementariamente también a los proyectos de la IIRSA. Estos proyectos fueron iniciados por el BID en los 2000 y apoyados por Brasil desde el inicio y  financiados por el BNDES, la CAF y apoyada luego por UNASUR desde 2009 como parte de un “regionalismo posneoliberal”. La inversión en infraestructura y capital fijo por parte del Estado alcanzó los 7.500 millones de dólares entre 2006 y 2012 (Purcell, 2015:45) así como la nueva matriz energética basada en la construcción de ocho empresas hidroeléctricas fue pensada para alcanzar la independencia energética y permitir el avance de un proceso industrializador que -para no reeditar los problemas de la ISI- promovía una sustitución selectiva de importaciones, no indiscriminada.

Hasta 2013 Ecuador registró un período de bonanza, sostenido en el aumento del PBI (habiendo tocado fondo en 2001 -donde el PBI de Ecuador alcanzó los 18.000 millones de dólares- el PBI se duplicó en el período correísta, pasando de 50.000 a casi 95.000 millones de dólares entre 2007 y 2013, hasta luego alcanzar los 100.000 al final del período en 2016 según datos del Banco Mundial)  y de las exportaciones petroleras que permitieron encauzar la inversión pública y los proyectos de infraestructura para unir la Costa, la Sierra y la Amazonía. Pero la dependencia de los precios  de los commodities condicionó esta performance en los años posteriores.

2014: caída de los precios del petróleo y cuestionamientos al Correísmo al  interior de Alianza País.

En 2013 seguió un crecimiento algo más moderado del 4% pero ya comenzaron a asomar problemas propios de una tendencia a la baja de los precios del petróleo, que se desplomaran desde mediados de 2014 hasta 2017, cuando volvieron a los niveles de 2005, previos al boom. En ese año, el déficit comercial no petrolero alcanzó 9000 millones de dólares, el 9,7% del PBI, compensado parcialmente por el superávit petrolero pero dejando un saldo de déficit comercial de 1000 millones, en una economía dolarizada que no permite hacer política monetaria como devaluar o emitir dinero.

La caída de los precios de las materias primas en 2014 perjudicó también los ingresos por exportaciones de bananas, camarones y cacao, al margen del sector petrolero. A pesar de los subsidios recibidos, la industria se ocupó de producir bienes sencillos, como juguetes, y se dejó de lado el incentivo a la innovación. El deterioro de la situación económica comenzó a expresarse en 2015. Por otro lado, los sectores de punta que se buscaban dinamizar como la biotecnología, la nanotecnología o la industria farmacéutica, tenían un desarrollo muy pequeño como para alcanzar un impacto relevante en todo el régimen de acumulación. En 2014, en este contexto que ya mostraba signos de desaceleración la inversión en Educación Superior alcanzó el 2,12 % del PBI, el más alto de América latina, se crearon parques tecnológicos como la Universidad Yachay en un intento de acercar a Ecuador a participar de los desarrollos científicos y tecnológicos de punta inspirados en los parques tecnológicos surcoreanos . (Ramírez, R, 2014). Sin embargo, estas iniciativas de ciencia y tecnología estuvieron aisladas de otras políticas industriales mas profundas y se diluyeron en el contexto de un régimen de acumulación basado en actividades extractivas.

Lenin Moreno: La continuidad de Alianza País sin y contra Correa

El deterioro del proceso económico llevo a reconsiderar la abstención de la explotación de territorios indígenas y las colisiones con las organizaciones indígenas erosionaron las bases de apoyo del correísmo. El desgaste tras diez años en el poder, algo único en Ecuador, y el desistimiento de Correa a presentarse a una nueva elección facilitó la llegada al poder del candidato de Alianza País designado como su sucesor, Lenin Moreno, en mayo de 2017. A poco de iniciar su gestión, Moreno realizó un golpe de timón y decidió diferenciarse del expresidente avalando las investigaciones por corrupción del gobierno de Correa ligados al proceso de Lava Jato y al caso Odebrecht -desatado en noviembre de 2014 en Brasil- que alcanzaron incluso al  vicepresidente, Jorge Glas. En menos de seis meses en el poder Moreno denunció alrededor de 640 obras por sobreprecios e iniciativas como Yachay o Refinerías del Pacífico en Manabí, (que lleva gastados 1200 millones de dólares y aun no existe como tal) serían señaladas como símbolo de despilfarro por el gobierno entrante, así como la corrupción vinculada al boom petrolero y a Petroecuador. (Labarthe, S. y Saint-Upéry, M.; 2017: 38-39). 

En enero de 2018 Lenin Moreno lanzó y ganó una consulta para reformar la constitución y eliminar la reelección indefinida (incluso discontinua) -lo que en los hechos significa la imposibilidad de retornar al poder para Correa- junto con un conjunto de medidas para contentar pragmáticamente a diversos sectores, como la reducción del área de explotación petrolera en el parque Yasuní o la prohibición de minería metalífera en áreas protegidas para los sectores indígenas, así como la derogación de la ley de plusvalía que ponía un impuesto sobre el valor especulativo del suelo, a favor del sector de la construcción. 

El triunfo en esta consulta tampoco significó un cheque en blanco para Moreno dado que las medidas para la reactivación no dieron demasiados resultados. En este contexto, prometió reducir el déficit fiscal al 1% para 2020, lo que es visto como determinante para mantener la dolarización ya que el nivel de la deuda pública también está siendo cuestionado. El gobierno de Correa decía que esta alcanzaba apenas el 28% del PBI y los nuevos funcionarios le atribuyen el doble, excediendo el límite del 40% que establece la ley de finanzas públicas impulsada por el propio correísmo (Labarthe, S. y Saint-Upéry, M.; 2017: 35). 

Crisis económica, crisis del Estado y el conflicto indígena

El período pos-neoliberal parecía haber terminado pero el escenario ahora se mantiene abierto. Dos años de muy bajo crecimiento económico (2,4% en 2017, 1,4 % 2018 y se estima menos aún en 2019) no permiten despegar al gobierno de Moreno. La deuda externa de 39.000 millones de dólares (al asumir Moreno en mayo de 2017 era de casi 27.000 millones) suponen un 37% del PBI -lo que es un porcentaje de endeudamiento bajo para muchos países- pero no son fáciles de obtener para una economía pequeña y dolarizada.

En el marco del conflicto global entre China y Estados Unidos, y del apoyo de China durante el gobierno de Correa con préstamos e inversiones, el gobierno de Moreno mostró su alineamiento pragmático con los Estados Unidos de Trump con gestos simbólicos como la entrega de Assange y reales como la aceptación de tropas norteamericanas en el norte del país y en Islas Galápagos y con los nuevos proyectos políticos conservadores tendientes a desalentar la integración en América Latina. 

La necesidad de recursos en una economía dolarizada con problemas para obtenerlos vía exportaciones lo llevó a solicitar un préstamo al FMI de 4200 millones de dólares, con apoyo de la burguesía ecuatoriana. Pocos meses antes Moreno condonaba deudas de impuestos por montos similares (4295 millones) a esa misma burguesía (ese monto es casi el mismo que el de las reservas con las que cuenta el Banco Central). El préstamo se realizó a cambio de promesas sobre reducción del déficit fiscal y de aceptar las condicionalidades que necesariamente iba a imponer el FMI para su gestión, especialmente la sanción de una reforma laboral, reducciones en el  presupuesto de salud y medidas favorables para el capital transnacional que encabeza los proyectos extractivistas en Ecuador.

Para reducir el déficit Moreno anunció el retiro del subsidio a los combustibles importados, (que existen desde la subida de los precios del petróleo en 1974) y que representaba alrededor de 1400 millones de dólares. Paradójicamente Ecuador debe importar combustibles refinados y los subsidios a los diferentes tipos de combustible representaban un porcentaje importante del gasto público (supusieron más de 54.000 millones de dólares entre 2005 y 2018). Ese subsidio permitía no trasladar los costos del transporte directamente a la población elevando el costo de vida para una economía con salarios básicos cercanos a los 400 dólares. A su vez, a la reducción de los contratos en el sector público o su renovación con una reducción salarial del 20% se agrega la reducción a la mitad de las vacaciones anuales para los trabajadores del sector público, de 30 a sólo 15 días, y la obligación de “donar” un día de salario mensual al Estado.

Ante los anuncios económicos de Lenin Moreno del 1 de Octubre, más conocidos como el “paquetazo”, se declaró un paro a nivel nacional para el jueves 3, encabezado por los transportistas a quienes se les retiraba el subsidio. Contra estas medidas el movimiento indígena a través de la CONAIE convocó a una movilización por tiempo indefinido. Los pueblos indígenas comenzaron a avanzar en dirección a Quito, apoyados por jóvenes y estudiantes que sufren el desempleo y la precariedad laboral de primera mano (el desempleo juvenil es 12,8%, esto es, tres veces mayor que el desempleo nacional). Recordemos que las provincias de mayor población indígena (Esmeraldas, Napo, Chimborazo y Morona) son también las de mayores índice de pobreza, siendo en todo el Ecuador un grupo tradicionalmente excluido, donde el 42% vive en condiciones de pobreza. Los territorios indígenas son también objeto de disputas con las transnacionales de la minería y empresas hidroeléctricas, por lo que el conflicto con el gobierno desencadenado por el paquetazo y la movilización supone también una disputa por la continuidad del modelo económico.

Ante el avance de la movilización  la represión tomó forma desde el mismo jueves 3 de Octubre, cuando se declaró el “Estado de excepción” por sesenta días mediante el decreto 884, para limitar “la libertad de movilidad y asociación” (la Corte lo redujo a sólo 30 días). Amparados en el Estado de excepción las Fuerzas armadas y de seguridad se lanzaron sobre los manifestantes y detuvieron a casi 700 personas en diferentes comunidades, muchos de ellos estudiantes, violando los derechos humanos más elementales. 

Históricamente las movilizaciones populares han implicado cambios de gobierno o de regímenes como los de Abdala Bucaram, Mahuad y Lucio Gutiérrez sin implicar peligro para la continuidad del Estado ni de la República y el estado de excepción no pudo ser impuesto a la protesta social. Salvo Correa, desde el final del gobierno de Duran Ballén (1992-1996) nadie terminó con su mandato de cuatro años establecidos por la constitución.

El gobierno, los empresarios y el FMI configuran una alianza que busca reforzar las medidas neoliberales imponiendo un ajuste severísimo sobre el ya castigado pueblo ecuatoriano. El movimiento indígena, que se había enfrentado abiertamente a Correa a finales de su mandato, ya no puede contar con Moreno a quien califican de “traidor” ni tampoco pueden fiarse de los sectores burgueses de la oposición como el ex alcalde saliente de Guayaquil Jaime Nebot o el banquero y ex candidato presidencial Guillermo Lasso, que salieron a respaldar a Moreno. 

Se abre un camino donde las luchas impondrán su propia dinámica frente a la represión y el paquetazo. Los pueblos originarios en rechazo a la presencia de tropas declaran zonas de control popular y advierten con la aplicación de la justicia indígena. Crece la tensión ya que Moreno trasladó el gobierno de manera provisional a Guayaquil -en medio de acusaciones poco realistas de golpismo hacia Correa, con la supuesta ayuda de Venezuela- y Correa -actualmente exiliado en Bélgica- amenaza también con volver a la escena. Este martes 8 de Octubre en Quito los manifestaron intentaron tomar la Asamblea Nacional pero fueron reprimidos y se anunció un toque de queda en las inmediaciones de estas instituciones en la capital pero Moreno se mantiene firme en su posición de no dimitir. En este ciclo recesivo todos los sectores apuestan fuerte a sus posiciones, el desenlace todavía esta muy lejos y por cierto, está más abierto que nunca.

Bibliografía

-Acosta, Alberto (2012): Breve  historia económica del Ecuador., Corporación Editora 

Nacional.

-Labarthe, Sunniva y Saint-Upéry, Marc (2017): “Leninismo versus correísmo: la “tercera vuelta” en Ecuador” en  Nueva Sociedad Nº 272, Noviembre-Diciembre de 2017. 

-Míguez, Pablo (2017): “Estado y desarrollo en la economía política latinoamericana” en Márgenes. Revista de Economía Política, Instituto de Industria, UNGS, Nº 3, Agosto de 2017, Los Polvorines, Argentina, pp. 113-132.

-Míguez, Pablo (2016): “El desarrollo y los bienes comunes en América Latina. Una mirada desde las tesis del Capitalismo Cognitivo” en Féliz, Mariano; López, Emiliano y García, Matías  (coordinadores) (2016): Desarmando el Modelo. Desarrollo, conflicto y cambio socia tras una década de neodesarollismo en Argentiina, Ed. El Colectivo.pp. 237-259.

-Purcell, Thomas, Fernández, Nora y Martínez, Estefanía (2015): “Cambio de la matriz 

productiva en Ecuador: Rentas, conocimiento y Neoestructuralismo”, Documento de trabajo Nº 2, CENEDET-IAEN.

-Ramírez, René (2014): La virtud de los comunes. De los paraísos  fiscales al paraíso de los conocimientos abiertos, Abya Yala, Quito.

-Trujillo, Jorge (2010): “Las organizaciones indígenas y el gobierno de Rafael Correa” en Íconos, Revista de Ciencias Sociales, n º 37, FLACSO; Ecuador, pp. 13-23.

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