Por Camila Baron
Jerome Roos es profesor de Economía política del desarrollo en la London School of Economics y autor de Why not default? (Princeton University Press, 2019). Mientras trabaja en su próximo libro, sobre la historia de las crisis globales, tuvo la amabilidad de conversar en extenso con Jacobin América Latina sobre el acuerdo de Argentina con los acreedores privados, el rol de los organismos internacionales y las alternativas ante el poder creciente de los grandes fondos de inversión.
Roos aporta una mirada interdisciplinaria sobre la deuda: subraya la importancia de tener en cuenta las relaciones de poder, los conflictos distributivos y las luchas sociopolíticas implicadas, como así también las aproximaciones históricas comparativas.
CB
En Why Not Default? explicas cómo la desregulación financiera que comenzó en los años setenta, y más específicamente el rol que asumieron algunos organismos como el FMI, hacen que las negociaciones de deuda favorezcan a los acreedores. ¿Podrías decirnos un poco más acerca de cómo se dio esta transformación y cómo funciona en la actualidad?
JR
El libro aborda una pregunta muy simple que, sin embargo, confundió durante décadas a un gran número de economistas de las escuelas más ortodoxas: ¿por qué los países pagan sus deudas externas, aun cuando los costos sociales y económicos que esto conlleva alcanzan niveles insoportablemente altos? La pregunta se inspiró originalmente en la crisis de la deuda griega de 2010-2015, que hizo que sucesivos gobiernos adhieran a programas de rescate internacional que imponían condiciones muy duras y altos niveles de explotación. Como todo el mundo sabe, las medidas de austeridad draconianas impuestas a la población griega –y a otros miembros periféricos de la eurozona– devastó la economía local, generando desempleo masivo, pobreza generalizada y conflictos sociales y políticos intensos.
Cuando se desató la crisis de deuda griega, en 2010, yo me encontraba en Buenos Aires estudiando la crisis financiera argentina y los movimientos sociales de 2001-2002. Como muchas otras personas en Argentina y en Grecia, inmediatamente percibí la conexión entre estos dos países y comencé a preguntarme por qué el gobierno griego no estaba siguiendo el mismo camino que había seguido Argentina en 2001: pasar el problema a los acreedores e incurrir en cesación de pagos. Por supuesto, rápidamente me di cuenta de que la situación no era tan simple y de que la cesación de pagos argentina de 2001 había sido bastante más compleja de lo que parecía a primera vista.
Mientras profundizaba en la historia de las crisis de deuda externa, noté que existía un contraste muy marcado entre la forma en la cual los gobiernos tendieron a responder a estas crisis durante el período de preguerra y las políticas predominantes con las cuales se responde a las crisis de deuda en la actualidad. Antes de la Segunda Guerra Mundial, era común observar cómo los deudores soberanos que se encontraban en apuros incurrían en cesación de pagos durante los tiempos de crisis. Cuando enfrentaban momentos difíciles, se quedaban sin divisas y eran incapaces de atraer suficiente crédito para cumplir con sus obligaciones pendientes, simplemente establecían una moratoria de deuda y dejaban de pagar. Estas cesaciones de pago unilaterales eran tan comunes durante las crisis de deuda externa del siglo diecinueve y de principios del siglo veinte que eran consideradas como algo normal, como si formaran parte de las «reglas del juego». Durante la Gran Depresión de los años treinta, por ejemplo, la mayoría de los países latinoamericanos y del sur de Europa simplemente suspendieron el pago de sus deudas externas, sin ningún cuestionamiento.
Por contraste, las cesaciones de pago unilaterales se han vuelto raras en la actualidad. Desde la crisis de deuda latinoamericana de 1982, tanto los acreedores como los deudores han insistido en la aplicación de una regla muy diferente: la deuda debe ser pagada sin importar los costos. Desde entonces, la incidencia de la cesación de pagos soberana se mantuvo en niveles históricamente bajos, a pesar de que las décadas que siguieron a 1982 fueron las más turbulentas y asediadas por la crisis de toda la historia económica. Y por supuesto, quienes pagaron los costos de este cambio en las prioridades políticas han sido casi siempre la gente pobre, las mujeres y las clases trabajadoras del Sur global. Entonces la pregunta principal de mi investigación, que originalmente surgió como parte de una comparación entre Grecia y Argentina, se transformó rápidamente en una pregunta histórica más amplia y con profundas implicancias para la justicia social y la democracia. ¿Por qué los países con grandes deudas externas no incurren en la cesación de pagos con más frecuencia? ¿Qué cambió durante las décadas recientes?
La versión corta de la respuesta es que, a lo largo de las cuatro últimas décadas, ha habido un cambio profundo en la correlación de fuerzas entre acreedores y deudores a nivel internacional. Este cambio es en sí mismo el resultado de un conjunto de transformaciones estructurales en la economía capitalista mundial, que analizo desglosándolo en tres factores principales.
En primer lugar, noto que la financierización del capitalismo global durante las cuatro décadas pasadas fue de la mano de una vasta concentración y centralización de los mercados de crédito internacionales. Esto ha llevado a una situación en la cual las deudas de los países periféricos como Grecia y Argentina se encuentran en mano de un círculo cada vez más pequeño de bancos e inversores institucionales de importancia sistémica en el corazón del capitalismo avanzado. Dado que se trata de un número muy reducido, estos grandes fondos financieros pueden ejercer un poder estructural enorme sobre sus deudores periféricos. Si un país quisiera incurrir en cesación de pagos en la actualidad, podría ser fácilmente forzado a replegarse por este cartel de acreedores privados, que pueden restringir colectivamente el crédito de corto plazo y, por lo tanto, infligir un costo devastador sobre la economía interna del país que decide no pagar. Esta es una situación que contrasta de forma muy aguda con la del siglo diecinueve y comienzos del veinte, cuando los mercados de crédito estaban mucho más descentralizados y había más bonistas que, a su vez, estaban más dispersos. Como consecuencia de esto, muchas veces fracasaban en su intento de mantener un frente unificado en contra de los gobiernos que dejaban de pagar, lo cual hacía más fácil a los deudores lidiar con sus acreedores.
En segundo lugar, durante los años ochenta asistimos a una transformación de gran importancia en la arquitectura financiera global existente, que llevó a la reestructuración del Fondo Monetario Internacional como un verdadero prestamista en última instancia y una especie de «policía financiero» en todo el mundo en vías de desarrollo. En la actualidad, el FMI –en general– ayuda a los acreedores privados «rescatando» a los países fuertemente endeudados y forzándolos a liberar recursos económicos para el servicio de la deuda externa. Lo hace principalmente por medio de las condiciones que establece para sus préstamos de emergencia, que casi siempre incluyen medidas de austeridad fiscal de largo plazo, reformas del mercado de trabajo y programas de privatización.
Hoy solemos tomar estas intervenciones del FMI como algo dado, pero es importante recordar que esta intrusión en los asuntos soberanos de los países endeudados es algo excepcional si se lo considera desde una perspectiva histórica. Ni en el siglo diecinueve ni en los años treinta había un prestamista de última instancia a nivel internacional. Ocasionalmente, los poderes imperialistas cumplían el rol de policías financieros y apuntaban sus cañones contra un deudor obstinado para forzarlo a pagar. Pero las intervenciones militares descaradas dejaron de ser consideradas como algo aceptable luego de la Primera Guerra Mundial, así que los Estados acreedores tuvieron que encontrar una forma distinta para proteger a sus tenedores de bonos privados de una eventual cesación de pagos. La reestructuración del FMI durante la crisis de deuda latinoamericana de los años ochenta tuvo un efecto similar al de los cañones de la era imperialista, pero logrando evitar la belicosidad.
Por último, identifico un cambio crucial en la relación de fuerzas al interior de los países endeudados, que han sido testigos de la importancia creciente de la tecnocracia en la implementación de las políticas financieras. Sostengo que este giro tecnocrático es, en última instancia, resultado de la dependencia creciente que tienen los Estados en relación con el capital financiero. En un ambiente altamente competitivo a nivel internacional, donde los Estados nación continuamente compiten unos con otros para presentarse a sí mismos como el destino más atractivo para las inversiones externas, quienes diseñan las políticas financieras se interesan especialmente en las consecuencias que sus acciones tendrán sobre los índices de solvencia y sobre los costos del crédito. Como consecuencia de esto, intentan implementar las políticas que consideren más adecuadas desde el punto de vista de los inversores externos. A estos inversores, por supuesto, no les importa realmente lo que es bueno para el país en cuestión; solo están interesados en las ganancias. Para ellos, siempre será mejor establecer asociaciones de negocios con tecnócratas que con quienes mantienen un compromiso con la democracia. Y por lo tanto, intentarán recompensar las políticas de los gobiernos tecnocráticos –que son más atractivas para la inversión– con mejores índices de solvencia y costos de crédito más bajos, mientras castigan al mismo tiempo las políticas redistributivas de los gobiernos democráticos con una «prima de riesgo» más elevada. Con el tiempo, esto crea una estructura de incentivos que fortalece a los gobiernos tecnocráticos que tienen vínculos estrechos con los sectores dominantes de las finanzas internacionales, dado que comparten con sus acreedores el interés por el pago de la deuda y el compromiso ideológico que esto conlleva.
Tomados en conjunto, estos tres cambios estructurales en la economía política global han tornado cada vez más difícil que un país decida simplemente suspender el pago de su deuda externa en tiempos de crisis. Aunque, por supuesto, ocasionalmente presenciamos algunas excepciones a esta regla. La cesación de pagos argentina de 2001 sigue siendo el caso más impactante de la rebeldía de un país deudor. En el libro le doy una importancia central al rol de las luchas políticas y sociales que apuntan a poner en cuestión el poder estructural de los acreedores internacionales. Uno de los principales objetivos del libro es hacer visibles las condiciones exactas bajo las cuales estos actos de resistencia pueden transformarse en victorias democráticas reales sobre los dictados del dinero.
CB
¿Ha habido algún cambio en estos esquemas luego de la crisis de 2008?
JR
En muchos sentidos, la crisis de 2008 confirmó la efectividad de los tres mecanismos que definí antes: demostró, inequívocamente, el poder de la disciplina de mercado impuesta por un cartel de acreedores internacionales fuertemente concentrado; mostró con claridad la importancia que tienen los préstamos de emergencia y las condiciones políticas que establece el FMI durante una crisis importante; y afianzó enormemente el poder de la tecnocracia en el diseño de las políticas fiscales. Fue interesante notar cómo, al comienzo de la crisis, la proporción total de la deuda pública mundial en situación de cesación de pagos cayó hasta alcanzar sus niveles más bajos en cuarenta años. Esto muestra que, incluso en el inicio de la crisis más grande que se haya visto desde los años treinta, los países de todo el mundo están pagando sus deudas más diligentemente que en cualquier otro momento de la historia reciente (sin dudas mucho más diligentemente que durante la Gran Depresión). Así que, en este sentido, las secuelas de 2008 confirmaron el influjo incuestionable que tiene el capital financiero sobre vastas regiones del mundo.
Sin embargo, al mismo tiempo, la crisis también reveló la vulnerabilidad del sistema en su conjunto. Si no fuese por los rescates masivos financiados con ingresos fiscales, la crisis no podría haberse gestionado en el marco del sistema financiero global. En ningún lugar esto es más visible que en la dependencia creciente de políticas monetarias no convencionales a las que se apela para proveer un respaldo a los mercados financieros frente al pánico recurrente de los inversores. Durante los años que siguieron a 2008 los bancos centrales se posicionaron en la cumbre del poder político. La Reserva Federal de Estados Unidos, el Banco Central Europeo, el Banco de Inglaterra y el Banco de Japón se han transformado en los «grandes poderes» con los que tienen que vérselas todos los gobiernos. Fueron los programas de expansión cuantitativa y las tasas de interés a niveles históricamente bajos los que mantuvieron al capitalismo financiero con vida durante la década pasada, aun cuando los sistemas políticos en todo el mundo fueron sacudidos por la irrupción electoral de la extrema derecha y por distintas revueltas en contra del orden establecido.
Por supuesto, estas intervenciones de los bancos centrales han implicado un sinfín de nuevas burbujas financieras. Muchas de estas, como el boom histórico del mercado de valores estadounidense y la enorme acumulación de deuda en los países en vías de desarrollo durante la última década, estuvieron a punto de explotar cuando la pandemia de coronavirus irrumpió a comienzos de este año. Solo otra ola sin precedentes de expansión cuantitativa, permutas financieras de dólares (swap) y recortes de las tasas de interés permitieron que el espectáculo continuara. Pero nos encontramos, realmente, frente a un territorio inexplorado. Las autoridades de los bancos centrales también avanzan a tientas en la oscuridad: nadie sabe cuáles serán las consecuencias a largo plazo de las políticas monetarias no convencionales. Casi con certeza, una de las consecuencias será otra ola de crisis de deuda en el mundo en vías de desarrollo, la cual se encuentra en marcha en países como Argentina, Ecuador y el Líbano.
CB
Tal como dijiste, el comienzo de la crisis del COVID-19 ha implicado un crecimiento enorme en el nivel de endeudamiento de muchos países. ¿Qué piensas acerca de la sustentabilidad de esta deuda? ¿Qué consecuencias tendrá en el futuro?
JR
Cuando comenzó la pandemia escribí un artículo para la revista hermana de Jacobin en el Reino Unido, Tribune, en el cual argumenté que existía el riesgo de que una nueva crisis de deuda emergiera de la pandemia. Podemos observar cómo los contornos de esta crisis están emergiendo en este momento con los problemas financieros de países como Argentina, Ecuador y el Líbano. Pero es solo el comienzo y lo peor todavía está por llegar. Los numerosos pedidos de una moratoria de deuda que hicieron muchos países de África subsahariana no han encontrado una respuesta seria de largo plazo. Incluso algunos países desarrollados están acumulando enormes deudas a medida que sus ingresos fiscales colapsan, dado que sus programas de estímulo requieren gastos enormes. Tarde o temprano se plantearán nuevas cuestiones alrededor de cómo debe enfrentarse la carga de estas deudas. Todos los problemas del período posterior a 2008 resurgirán con mayor fuerza. Con la diferencia de que, esta vez, lo harán en un marco en el cual quienes antes defendían las políticas de austeridad se encuentran en una posición más débil luego del surgimiento de las fuerzas que atentan contra el orden establecido tanto por izquierda como por derecha. Será necesario concebir nuevos medios para lidiar con este enorme exceso de deuda.
CB
En los debates sobre deuda y desarrollo hay quienes sostienen que para los países emergentes lo importante no es el nivel de endeudamiento sino más bien hacia donde se dirigen los créditos y bajo qué condiciones es posible acceder a ellos. ¿Has encontrado, en tus análisis, casos en los que la deuda haya servido al propósito de mejorar la vida cotidiana de las personas? ¿O los resultados siempre terminaron siendo perjudiciales?
JR
En La acumulación del capital, Rosa Luxemburgo señaló la lógica contradictoria que opera detrás de la deuda externa: esta «es indispensable para la emancipación de los Estados que aspiran a ser capitalistas» –escribió– «y es, al mismo tiempo, el medio más seguro para que los viejos Estados capitalistas ejerzan su tutela sobre los modernos, controlen su Hacienda y hagan presión sobre su política exterior y sobre su política aduanera y comercial».
El desafío que afrontan los países en vías de desarrollo es tremendo: siempre necesitan pedir crédito en los mercados de capitales internacionales para financiar su propio desarrollo, pero al mismo tiempo esta dependencia del capital extranjero los ata a un sistema financiero internacional rapaz, cuya estructura sirve a los intereses de los países ricos y a sus poderosas élites capitalistas. Evidentemente los créditos internacionales pueden ser utilizados para cosas mejores: por ejemplo, pueden ser reinvertidos en infraestructura, salud o educación. Pero, con frecuencia, terminan siendo despilfarrados en gastos improductivos que no benefician en nada a la gente común. Esta es la lucha eterna en la cual se encuentran los Estados poscoloniales desde la independencia de los primeros Estados latinoamericanos a comienzos del siglo diecinueve.
El problema real, desde mi punto de vista (además del riesgo del gasto improductivo o la posibilidad de que emerjan crisis de deuda), es la cuestión de la redistribución. Después de la crisis de la deuda mexicana en los años ochenta, las autoridades de UNICEF declararon que «tal vez no sea demasiado simplista afirmar que la gente rica tomó el crédito y la gente pobre afrontó la deuda». Este es el problema real con el régimen internacional de deuda tal como existe hoy: beneficia a un reducido conjunto de gente rica mientras fuerza a que el resto pague los costos del pago y de las crisis recurrentes.
CB
En 2004, el FMI incluyó cláusulas en sus contratos para la resolución de conflictos de deuda soberana que permitirían evitar la acción de los denominados «fondos buitre» en las negociaciones de la deuda Argentina. ¿Piensas que estas cláusulas de acción colectiva (CAC) han sido efectivas?
JR
La cuestión de la efectividad depende de a quién se dirija la pregunta. Un gran banco de inversión o un inversor institucional con grandes operaciones en el mercado de deuda soberana diría que las CAC han sido bastante efectivas para prevenir el comportamiento oportunista en las reestructuraciones de la deuda externa. El modelo de negocios de un fondo buitre, en cambio, podría verse seriamente amenazado por estas cláusulas en el largo plazo. Pero no estoy interesado en ninguna de estas perspectivas. Lo que me interesa es la perspectiva de los países endeudados. ¿Se han beneficiado a partir de la generalización de esta respuesta que incluye las CAC en la emisión de nuevos bonos soberanos? Otra vez, tengo mis dudas al respecto. Mi sensación es que quienes más se benefician con las CAC son los principales bancos de inversión y los inversores institucionales de los países acreedores, pero no necesariamente los países endeudados, y mucho menos la clase trabajadora de los países en vías de desarrollo.
Es importante recordar el trasfondo en el que se dio todo esto. Las CAC, en realidad, fueron la solución propuesta por Wall Street luego de la cesación de pagos argentina de 2001, lo que en cierta medida dice mucho acerca de los intereses que se reflejan en ellas. La cesación de pagos desordenada de diciembre de 2001 había revelado una gran falla en la arquitectura financiera internacional: el hecho de que no hay ningún mecanismo sistemático para reestructurar las deudas insostenibles de un deudor soberano que enfrente dificultades para pagar. Esto deja, tanto a los países endeudados como a la mayoría de sus acreedores internacionales, a merced de la especulación de un pequeño grupo de inversores –los denominados «fondos buitre»– cuyo modelo de negocios consiste deliberadamente en comprar la deuda de los países que están al borde de la cesación de pagos (o que efectivamente incurrieron en ella) con el fin de oponerse a una reestructuración de la deuda y esperar un reembolso completo en el futuro. Buscan, deliberadamente, a los países que se encuentran en crisis para comprar sus bonos soberanos devaluados, a veces por unos cuantos centavos de dólar. Después de todo, nadie más quiere lidiar con estos papeles sin valor. Pero en vez de unirse a otros bonistas privados para acordar una reestructuración de la deuda, como probablemente haría un inversor común, estos fondos buitre inician un litigio agresivo en las cortes de Estados Unidos o del Reino Unido para forzar a que los gobiernos en cuestión paguen su valor total. Muchas veces fracasan. Pero cuando tienen éxito, logran ganancias extraordinarias.
Esto es exactamente lo que sucedió luego de la cesación de pagos argentina en 2001. Cuando el presidente Néstor Kirchner reestructuró con éxito la deuda argentina en 2005, un pequeño grupo de fondos buitre que operaban en EE. UU. se negó a firmar el acuerdo y esperó el reembolso completo. Durante los años siguientes, estos fondos hostigaron al gobierno argentino llevándolo a la corte en distintas jurisdicciones y en un momento, aunque brevemente, llegaron a retener el buque Libertad de la Armada Argentina en un puerto ghanés. Cuando la presidenta Cristina Fernández se negó a continuar pagando a estos fondos buitre, estos se las arreglaron con éxito para encontrar una forma de avanzar a través de un juzgado conservador de Nueva York, que fundamentalmente prohibió que una cámara de compensación de EE. UU. procese los pagos que Argentina realizaba a sus acreedores regulares –los que sí firmaron el acuerdo para reestructurar la deuda en 2005– en tanto el gobierno se negara a pagar a los fondos buitre.
El fallo forzó al gobierno argentino a enfrentar un gran dilema: o pagaba a los explotadores y oportunistas fondos buitre, o se arriesgaba a entrar nuevamente en cesación de pagos con los mismos acreedores con los que había acordado la reestructuración de 2005. Cristina Fernández eligió la última alternativa, pero esto enfureció a los acreedores regulares de Wall Street, dado que no recibían más dinero mientras los fondos buitre exigían que se les pague el 100%. Claramente esto generó temor en los círculos financieros, legales y políticos, puesto que el comportamiento de los buitres podría desalentar a que los inversores regulares acepten los pactos de reestructuración de deuda en el futuro, haciendo todavía más difícil que los países endeudados logren sortear sus dificultades. Al final, Mauricio Macri acordó con los fondos buitre y les pagó. Por lo tanto, los especuladores finalmente se salieron con la suya. Esto nunca debería haber sucedido.
El problema era previsible desde 2001. Para prevenir que se dieran este tipo de situaciones, la entonces subdirectora gerente del FMI, Anne Krueger, propuso un mecanismo para la reestructuración de las deudas soberanas. La idea era que un mecanismo de este tipo, controlado por el FMI, podría ayudar a reestructurar las deudas insostenibles de los países endeudados en el futuro, forzando a los inversores a aceptar recortes aun si no querían hacerlo. Naturalmente, esta propuesta fue inmediatamente rechazada por Wall Street, donde la posibilidad de perder la posición privilegiada en las negociaciones bilaterales con los deudores causó terror. Entonces Wall Street presionó con fuerza al gobierno de Estados Unidos para que propusiera una solución contractual diferente. Así surgieron las CAC. Estas forman parte ahora de la mayoría de las nuevas emisiones de bonos soberanos. Efectivamente, permiten que una «supermayoría» de bonistas pacte una reestructuración de deuda, anulando a la minoría que no está dispuesta a entrar en el acuerdo. Las CAC han ayudado a restaurar el poder de los grandes bancos y de los inversores institucionales frente a los fondos buitre. Pero, a diferencia de lo que hubiese implicado un mecanismo de reestructuración sancionado oficialmente, también permiten que Wall Street en su conjunto mantenga el poder estructural sobre los deudores.
Lo que realmente necesitamos es un régimen adecuado de bancarrota internacional que ayude a los países con grandes deudas insostenibles a deshacerse de ellas de forma disciplinada, y que fuerce a los acreedores privados a aceptar las pérdidas que causan las dificultades financieras que obedecen, al menos en parte, a sus propios préstamos excesivos. Martín Guzmán ha dedicado mucho tiempo de su carrera académica a trabajar sobre este tema.
CB
En Argentina, el FMI apoyó la reestructuración de deuda con los prestamistas privados (declarando que la deuda era «insostenible»). ¿Qué tipo de argumentos se utilizaron para proponer recortes a la deuda privada evitando su aplicación sobre los préstamos provenientes del FMI?
JR
El FMI se considera a sí mismo como un «acreedor privilegiado», lo que significa que el pago de sus préstamos de emergencia siempre tiene prioridad por sobre el reclamo de los prestamistas privados. Este privilegio no está asentado en la legislación internacional; es solo una convención de los mercados financieros internacionales. El mecanismo es bastante sencillo: si un país encuentra dificultades para pagar sus deudas, siempre deber pagarle, en primer lugar, al FMI. Y si las obligaciones restantes se consideran insostenibles, será necesario que los prestamistas privados acepten un recorte para retrotraer la carga de deuda total a niveles sustentables. Apelando a este privilegio, el FMI se asegura siempre –o casi siempre– un reembolso total. El argumento es que esto reduce el riesgo crediticio de sus deudores y por lo tanto permite que el FMI se comprometa en préstamos más concesivos (es decir, que extienda sus créditos más allá de los índices establecidos por el mercado).
Este argumento tendría sentido en una situación en la cual los préstamos del FMI constituyeran solo una pequeña parte del saldo de deuda total. En ese caso, probablemente no habría nada perjudicial en el hecho de que el FMI acceda a un reembolso completo. Pero en el caso de un país como Argentina, que en 2018, durante el gobierno de Mauricio Macri, recibió un rescate de una magnitud sin precedentes, una parte considerable de la deuda es con el FMI. Puede argumentarse, con razón, que el FMI se comprometió en un préstamo irresponsable. Según la mayoría de los estándares, la deuda de Argentina era insostenible ya en 2018. Si hubiese sido realista, el FMI debería haber insistido en una reestructuración de la deuda privada en aquel entonces. En cambio, decidió tirar dinero a la basura para rescatar al gobierno de derecha de Macri (y a todos los bonistas privados que siguieron recibiendo un reembolso total por dos años, aun cuando Argentina ya era realmente insolvente en ese momento). Esto, por supuesto, es lo mismo que hicieron el FMI y la UE cuando irrumpió la crisis de deuda en Grecia en 2010-2011. Y no es un «error». Se trata del propósito de este mecanismo. El FMI simplemente acude durante los momentos de crisis para asegurarse de que los deudores en dificultades sigan pagando a los bonistas extranjeros.
Sin embargo, en este caso en particular, el privilegio del FMI ha tenido un efecto hasta cierto punto contradictorio. Por un lado, la importante exposición del FMI frente al gobierno de Argentina evitó que se encontrara una solución de más largo plazo al problema, dado que el Fondo se rehusó a amortizar parte de su propia deuda pendiente. Pero, por otro lado, el FMI compartió con el gobierno argentino cierto interés en presionar a los acreedores privados para que acepten un recorte más significativo (aunque solo lo haya hecho para salvar su propio pellejo). Esto le dio más legitimidad a las exigencias del gobierno argentino durante la negociación de la deuda, y probablemente permitió que el gobierno presionara más de lo que habría presionado si no hubiese contado con el apoyo del FMI para la reestructuración.
CB
Cuando Argentina empezó a acumular deuda, muchos sectores políticos argumentaron que debería haber límites legales que establezcan cuánta deuda puede tomarse, lo que implicaría básicamente una reforma de la legislación fiscal. ¿Cuál es tu perspectiva en este debate? ¿Qué otras alternativas hay, en el corto plazo, para evitar ciclos de endeudamiento en el futuro?
JR
Esto es parte de un debate más amplio que también se ha dado aquí en Europa, donde las fuerzas proausteridad presionaron para que se adopten leyes fiscales similares durante la crisis de deuda de la eurozona de la década pasada. El argumento es que esta ruptura en el ciclo de endeudamiento ayudaría a «internalizar» la disciplina fiscal en el aparato de Estado de los países deudores. El sociólogo alemán Wolfgang Streeck define a este proceso como la emergencia de un «Estado de consolidación», cuya prioridad principal es satisfacer a los mercados financieros y honrar sus obligaciones con los bonistas extranjeros. Mi sensación es que la gente que propone esta ruptura en el ciclo de endeudamiento está buscando las respuestas en el lugar equivocado.
Por supuesto, todo el mundo en Argentina sabe que el sistema político nacional ha sido extremadamente disfuncional si se lo considera desde una perspectiva histórica y que la mala gestión de las élites corruptas y oligárquicas ha jugado un rol importante en los desastres financieros que parecen repetirse aproximadamente cada una década. Solo tenemos que recordar el legado fiscal de Carlos Menem, Fernando de la Rúa y Mauricio Macri. Cada uno de ellos jugó un rol importante al causar –y luego administrar mal– las crisis de deuda pasadas y presentes.
Sin embargo, sería un error argumentar que sus excesos podrían haberse refrenado simplemente por medio de leyes más estrictas que regulen el gasto a nivel nacional. La verdad es que los tres fueron muy bien recibidos por la comunidad financiera internacional, tanto por Wall Street como por el FMI, que los consideraron apasionados reformadores neoliberales. Bajo el gobierno de Menem, Argentina se convirtió en el modelo a seguir para el FMI durante los años noventa. ¡Incluso se lo invitó a hablar en la reunión anual del FMI y del Banco Mundial para discutir acerca de lo que implicaba una política monetaria y fiscal responsable! Hasta mayo de 1999, cuando la crisis de la deuda ya estaba en marcha, la junta directiva del FMI declaró que «Argentina debe ser elogiada por la continuidad de sus políticas prudentes», remarcando que «la gestión macroeconómica racional, el fortalecimiento del sistema bancario y las otras reformas estructurales implementadas durante los años recientes en el contexto de las disposiciones de la caja de conversión han tenido efectos beneficiosos en la confianza». Por supuesto, todo el mundo sabe qué pasó después.
Así que, claramente, los ciclos de endeudamiento recurrentes de Argentina no pueden solucionarse combatiendo simplemente una supuesta «tendencia nacional al sobrendeudamiento». Se necesitan dos personas para bailar tango. Para que un país como Argentina sea capaz de «sobrendeudarse» repetidamente hasta el punto de entrar en crisis, debe existir alguien con disposición de prestar en exceso. Si Argentina no pudiese obtener estas cantidades excesivas de crédito internacional durante los años de prosperidad, claramente no se hundiría tanto durante la caída inevitable que sigue siempre a estos períodos. Y a fin de cuentas es aquí donde se encuentra el problema real: en la interacción entre el disfuncional sistema político-económico argentino y un sistema financiero global todavía más disfuncional. O, para ser un poco más preciso: el problema está en la forma particular en la cual Argentina se integró históricamente a la economía mundial capitalista, y en las formas en las cuales esta integración expone al país a una dinámica cíclica que está completamente fuera de su control.
Para entender por qué Argentina sigue experimentando estas crisis de deuda devastadoras aproximadamente cada década, necesitamos tener en cuenta dos factores clave: en primer lugar, el ciclo internacional del crédito; en segundo lugar, el ciclo internacional de las commodities. El ciclo del crédito determina la facilidad para tomar deuda en los mercados internacionales. Está definida por la tasa de interés predominante que establecen los principales bancos centrales, especialmente la Reserva Federal de EE. UU., y por la cantidad de capital excedente que busca oportunidades de inversión rentables en el mercado exterior. Cuando hay mucho capital excedente para operar y las tasas de interés oficiales son bajas, en general será mucho más fácil que los países en vías de desarrollo accedan al crédito internacional en condiciones relativamente buenas. Y cuando la oferta de crédito es abundante, es más fácil sobreendeudarse. Sin embargo, siempre se necesita que los acreedores estén dispuestos a prestar cantidades excesivas para que un país como Argentina llegue a una situación en la cual la deuda se vuelve finalmente insostenible.
Luego está el ciclo de las commodities, que determina el precio al que Argentina puede vender sus exportaciones en el mercado internacional. Históricamente, el ciclo de las commodities fue definido por la demanda de las economías capitalistas ricas de los países europeos y de Norteamérica. Más recientemente, ha sido impulsado cada vez más por la demanda china. En cualquier caso, cuando la demanda internacional de commodities es alta, los precios de las commodities suben, incrementando de manera considerable los ingresos de las exportaciones de los países como Argentina. Esto luego genera un conjunto de expectativas –tanto a nivel interno como internacional– en relación con el crecimiento de la economía argentina. Durante los años de prosperidad, los inversores extranjeros miran hacia Argentina y ven una gran oportunidad para obtener ganancias. Cuando el ciclo de las commodities se alinea con el ciclo del crédito, estos se refuerzan mutuamente: el incremento de las exportaciones de commodities impulsa un mayor crecimiento, que luego se dirige a acrecentar todavía más las capacidades de exportación mediante la inversión (todo lo cual se presenta como un ciclo virtuoso mientras el show continúa).
Pero en un punto la música se detiene. El golpe puede venir de cualquier parte del sistema. La Reserva Federal puede aumentar de repente las tasas de interés, lo cual incrementa los costos del endeudamiento y lleva a que los inversores internacionales saquen su dinero de Argentina (lo que, a su vez, conduce a una devaluación del peso, que hace que las deudas denominadas en dólares sean mucho más difíciles de pagar). También los precios de las commodities pueden colapsar de repente debido a una caída de la demanda internacional en el marco de una recesión global, lo que causa que los ingresos de las exportaciones se desplomen, dejando al país sin divisas para pagar sus deudas pendientes denominadas en dólares. En cualquiera de estos escenarios, la causa del problema está completamente fuera del control del gobierno argentino. Pero el resultado –inevitable en ambos casos– es que los inversores comienzan rápidamente a poner en cuestión la capacidad del gobierno argentino para pagar sus deudas. Empiezan a exigir tasas de interés más elevadas sobre los préstamos futuros, poniendo en marcha un círculo vicioso que finalmente tiene como resultado una nueva crisis de deuda y la cesación de pagos. Es un patrón cuya repetición puede observarse una y otra vez a lo largo de casi doscientos años. Es un problema estructural. No puede obviarse mediante un bonito «freno de deuda» constitucional.
Hay solo una manera de que Argentina rompa este ciclo eterno, e implica que el país empiece a generar más crédito interno. Endeudándose bajo la legislación local y en moneda nacional, el gobierno puede efectivamente eliminar el riesgo cambiario que se origina en su dependencia estructural del crédito externo y de la exportación de commodities. Por supuesto, es posible que aun así se desate una crisis de deuda interna. Pero cuando la deuda se contrae bajo la legislación nacional, es más fácil que el gobierno la reestructure sin tener que enfrentar prolongadas batallas legales y financieras con los inversores externos. El endeudamiento podría volverse un poco más caro, pero esto no debería ser un problema. Las crisis recurrentes de la deuda externa son mucho más costosas en el largo plazo.
CB
Recientemente has escrito sobre la necesidad de democratizar y socializar el dinero y las finanzas. ¿Qué medidas políticas concretas implicaría esto?
JR
Podría hacer una larga lista de sugerencias, pero me concentraré aquí en un punto general: la provisión de crédito es un asunto demasiado importante como para dejarlo en manos de instituciones financieras privadas orientadas por fines de lucro. La historia del capitalismo nos enseña que la tendencia inherente del sistema hacia la concentración y la centralización del capital es especialmente fuerte en el caso de las finanzas internacionales. Para prevenir que una minoría de capitalistas financieros acumulen cantidades exorbitantes de riqueza y poder, necesitamos antes que nada derribar los grandes bancos y las instituciones financieras e imponer regulaciones mucho más estrictas sobre el sector de las finanzas en general. Esta fue la lección fundamental de los años treinta. Se hizo antes y puede hacerse de nuevo.
Pero, claramente, estas medidas reformistas que apuntan a limitar el poder financiero privado no son suficientes. Es necesario que se dé una transformación mucho más profunda para reducir la dependencia económica del crédito, y es necesario un cambio estructural en la forma en que se distribuye y genera el crédito restante. Las crisis interminables de la era neoliberal muestran, evidentemente, que la fe dogmática en el afán de lucro y en el mecanismo de precios de los mercados «libres» no es la forma más racional y equitativa de organizar la distribución de los recursos. Para reemplazar este sistema de control financiero privado, necesitamos una infraestructura mucho más extensa de provisión de crédito público y cooperativo y de mediación financiera, lo cual abarca desde bancos de inversión públicos para financiar la transición hacia las energías renovables hasta cooperativas de crédito controladas de forma democrática, que empoderen directamente a las comunidades. También debemos pensar de forma mucho más radical lo que podemos llegar a hacer con la política monetaria una vez que tengamos el control sobre ella.
La izquierda no suele pensar estos problemas. Pero si tomamos con seriedad la tarea de trabajar para construir una sociedad poscapitalista, tendremos que lidiar con la cuestión del rol del dinero, el crédito y las finanzas durante la transición. Hay muchas ideas y modelos de los que podemos nutrirnos. En el bando opuesto se dirá, como siempre, que estos no funcionan. Pero si hay algo que no funciona para la gran mayoría de la población mundial es el sistema financiero tal como existe hoy. El desafío que enfrentamos no implica solo desmantelar este sistema destructivo y disfuncional, sino probar, de una vez por todas, que existen muchas formas mejores de organizar la sociedad.
Jerome Roos es profesor de Economía política del desarrollo en la London School of Economics y autor de Why not default? (Princeton University Press, 2019).
Camila Baron es economista por la Universidad de Buenos Aires y militante feminista. Su columna en el suplemento feminista «LAS12» del periódico Página 12 se titula «El cuerpo de los números».
